奇书网

§三 公共管理机构应对突发事件的基本原则（第1页）

§三　公共管理机构应对突发事件的基本原则

公共管理机构在危机管理和应对中要有效地发挥作用，须遵循一些基本原则，如双重负责原则、防患于未然原则、分级负责原则、公平原则、灵活快捷原则、果断彻底原则等；同时须采取一些基本策略，如密切防范、沉着冷静、机智灵活、严守制度、社会保障等，并遵循应对危机的一般程序。

为了使公共管理机构在危机管理和应对中更有效地发挥作用，公共管理机构在处理突发事件时，应坚持以下基本原则。

（一）以人为本的原则

突发事件给人带来生命、财产等各方面的危害，在突发事件的应对中，政府要坚决秉持“以人为本”、“安全第一”的原则，必须以确保受害和受灾人员的安全为基本前提，最大程度地保护、挽救最大多数人的生命安全，同时为了避免随时派生出新的危机，还应该最大限度地保护参与处置突发事件的应急救护人员的生命安全。当然，在保证人员生命安全的基础上，还应该尽力保障国家和人民群众的财产安全。

面对困难和风险，各级领导干部和有关部门一定要以强烈的公仆责任感和真挚的感情，认真对待和解决群众的切身利益和实际困难，切实采取各项“暖人心、稳人心、得人心”的措施来安抚民心，化解矛盾与冲突。尤其是在人民群众生命财产受到威胁的危急状态下，一定要将人民安危、人民利益置于首位，给予高度关注。不言而喻，非常时刻任何忽视民生的冷漠态度都会激起人们的怨愤，使局面更加难以控制。因此，制定和实施充满人道主义精神的危机应对方案，构筑关爱、互助、温暖的社会氛围，有助于消融群众的不满情绪，赢得社会公众的宽容与理解。同时，应对突发性危机事件，信息的及时和客观披露是明智选择。

只有及时公布事实真相，正确引导公众的注意力，才能有效制止各种混乱信息的传播，避免不必要的恐慌和由此产生的非理性过激行为;才能在保障人民群众知情权的基础上获得民众的信任，以便最大限度地组织民众共渡难关。因此，充分发挥广大民众在应对危机中的主动作用，在整个恢复阶段至关重要。这就要求有关部门对民众进行经常性的培训，进行灾害预防、灾害发生后的自救互救等基本知识与基本技能的教育。在危机事件发生时，建立公共危机沟通机制，建立新闻发言人制度，通过召开例行的新闻发布会，公布信息，满足民众的知情权，以避免社会流言的传播，并告知民众在危机事件中的注意事项等等，不断培养民众的参与精神和自救能力。由此，使民众认识到:为了避免危机造成的更大损失，就必须理智地对待危机，充分发挥自己在危机中的主人翁作用。

（二）双重负责原则

双重负责的原则是指无论事件的危害有多么严重，作为政府也要勇于承担责任，做到不推卸，不埋怨，既顾及到政府的形象又维护公众的利益的原则。

1。政府形象原则

所谓政府形象，是指政府的外在表现，是公众在心目中对政府的言行、表现所形成的感觉、印象、评价和信念。公众是认识政府形象的主体，政府是公众心目中的反映对象。政府形象深植于公众的心中，通过感觉、印象、评价和信念逐步形成和表现出来，并最终决定着政府形象的维护及其政策言行被接受和被拥护的程度。政府形象是一种特殊的政治资源，它是构成政府影响力的基本要素之一。而政府影响力体现着政府与公众之间双向互动的心理关系，它是决定政府政策能否为公众所接受或多大程度上被接受的一项重要因素，并直接影响着公众对政府政策的心理、行为或行为倾向。一般来说，良好的政府形象具有强大的凝聚力，它能够孕育出民众对政府的认同感和责任感，并构成政府权威的合法性基础。因而，良好的政府形象可以大大减少政府执行的阻力，是政府推行政策、实现既定政策目标时可资利用的重要资源，是降低政策执行成本、提高政策执行效率取之不尽的源泉。

政府形象是政府整体形象与政府个体形象的统一，政府形象的好坏不仅取决于政府职能履行的效果，而且还受到政府官员个体行为表现的影响。政府并不是一个抽象的概念，它是由一个个具体的政府官员构成的组织机构，政府形象在很大范围内正是通过这一个个作为政府构成要素的政府官员“做”出来的。政府部门的领导人必须把自己看作是对公民负责的父母官，绝对权力和毫无权力都会破坏公共管理机构的形象。因为这二者都是对公众极不负责任的一种做法。在现代社会，政府的广阔活动范围使得公众经常要与政府机构及其官员接触。政府处理突发性事件的目的在于尽最大可能地控制事态的恶化和蔓延，把因危机造成的损失减少到最低程度，在最短的时间内挽回组织的损失，维护组织的形象。因此，事件发生后，政府人员要迅速做出反应，果断进行处理，赢得了时间就等于赢得了形象。

只有通过第一时间掌握信息，尽快发布信息，才能避免信息在传播过程中被歪曲，使民众了解事情的发展状况，树立负责任政府的形象。

在社会正常秩序下，政府的管理能力和管理绩效与其公共形象之间有着密切的关系，而在危机状态下政府更是社会管理者和合法化的化身，它对危机管理的效力和成果是影响公众对政府的信任程度和形象确立的重要因素。

一般说来，公众对政府的主观评价同政府的实际表现应当是一致的，但实际上，由于公众对政府的认知往往并不是绝对全面、客观的，而是他们的期待视野对政府行为的再塑造，公众的期待视野既受其自身素质的局限，也受社会环境的影响，加之政府系统对于多数公众来说毕竟还只是一个“黑箱”，他们通常无法直观其内的要素、结构和运行机制，所以公众对政府形象的认知难免会在一定程度上存在偏差。有时，政府的即使是善意的作为也并不一定导致它所期望的好的形象效应，进而会妨碍公众对政府及其政府的认同。因此，政府形象的改进，不仅要注重政府行为绩效的提高，而且也要重视搞好政府公共关系，引导和改变公众对政府的评价。政府必须加强公共管理，以在提升政府绩效的同时，加强政府自身形象的塑造。

政府总是处于不断变化的国内国际环境中心，它需要对各种突发事件做出适当的反应，特别是对一些有可能损害政府形象的事件应用政府公关进行及时的处理。改革开放以来，我国政府已成功地处理过不少突发事件，积累了许多处理突发事件的经验，对于公共管理机构的主体来说，这为进一步完善政府突发事件管理体系奠定了基础，并树立了政府形象。对于公共管理的客体——公众来讲就会通过政府危机管理措施选择和管理结果来评价政府的治理水准，确立对政府的信心，政府对危机事件的管理直接关系到其在公民心目中的权威地位和良好形象，进而关系到国家政权的生死存亡。

2。公众利益原则

现代公共管理的根本目的是有效地管理社会，使社会运行更协调，它强调社会的公共利益。在阶级社会里，所谓的“公共利益”，只是统治阶级们的利益，其国家与政府的管理是为统治阶级服务的，公共管理的大众化绝不能说它永远纯洁和正确，恰恰相反，过去的公共管理从来都是带有阶级性的，这并非马克思主义的一家之言，托马斯·莫尔就说过：“在别的国家，众人固然谈说公共福利，但所奔走打算的都是私人的利益。”也就是说，在资本主义国家，其公共管理的根本目的并不是为了社会大众的整体利益，它主要是为维护资产阶级的统治，尽管现代资本主义国家对社会公益事业加强了治理，但那并非本质。社会主义国家，人民的利益是一致的，政府的一切活动最终都是为了所有人的福利。社会主义公有制决定了我国的行政管理必须体现公共利益，社会主义的一切政府活动，都必须为社会主义公有制服务。

我国政府代表着最广大人民群众的利益与权利。人民的生存权是最基本的权利，危机管理和应急机制正是一种在社会非正常状态，即危机状态下保障人民生存权利的体制，是国家安全和社会稳定不可或缺的制度安排，也是政府不可推卸的责任。因此，无论政府在突发事件中碰到怎样的困难，都应始终以此作为基本准则，用以确定政府必须具备的基本职能，用以安排各项改革与目标的轻重缓急，用以协调具体工作中的各种冲突。

面对H7N9禽流感这一突如其来的危机，中央政府三令五申要求各级领导以对人民群众身体健康和生命安全高度负责的态度，忠于职守，勇挑重担。不许玩忽职守，临阵脱逃；否则将严肃追究责任，绝不姑息。2013年雅安地震发生后，两名当地乡干部不在自己家乡抗震救灾，反而去临乡救灾，最终被就地免职。

其实，政府形象和公众利益是辩证统一的关系。如果政府在突发事件中置公众利益为首位，便无形之中树立了政府形象。另外，政府在处理各种突发事件时，如果能时刻牢记维护政府的形象的使命，也就从根本上维护了公众利益，概括说来，一方面意味着政府不能滥用职权，另一方面政府必须尊重和保护民众的合法权利。

（三）防患于未然原则

危机的发生虽有其客观的、人力无法完全控制的一面，但是，就多数的危机来说，又都是可以预见的，在一定程度上是可以避免的。危机具有突发性，所以每当一场危机发生时，人们往往会觉得“意料之外”；其实危机又具有一定的必然性，所以到后来在反思危机时又会觉得在“情理之中”。但是，这种必然性在事先经常被人们所忽视，甚至在事后很长一段时期内也不被人所知或者被刻意掩盖。危机常常被视为一种局部、偶发现象，对危机的处理也大多是采取临机处置的方式，缺乏必要的预先性关注、预防监测和全程控制。如果不能把危机问题放到国家安全战略层面来考虑，其结果是本可避免或可控制的一些突发事件，最终遗憾地演化成了一场社会甚至是国家危机。英国著名危机公关专家迈克尔·里杰斯特在《危机管理》一书中明确指出：“不管对危机的警戒和准备是自发的，还是法律所要求的，危机管理的关键是危机预防。”最高明的危机管理不在于危机形成和爆发以后的干预，而是在于排除可能导致危机前期的各种可能性，从根本上防止危机的形成、爆发，也就是“防患于未然”。

政府应对突发事件，应该是全方位的，是系统的，是为政府更长远发展而进行的战略思考，需要完善的组织建设与准备，而不是就事论事，仅仅针对于某一次的单一危机而进行的临时性应付，这点是现代政府应该认识到的。政府危机管理的关键是建立一个有效的危机管理机制。所谓政府危机管理机制是指在危机管理基本原则的指导下，政府所建立的一整套危机监测、预防和快速反应的管理制度和运行机制，是政府应对危机的管理系统。

政府危机管理的最理想状态是将危机消灭在潜伏时期或萌芽时期。所以危机的预防在政府危机管理中是十分必要的。因为，政府管理的目的是“使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗”，对突发事件和重大疫情的预警应作为政府的一项重要职能，不放过蛛丝马迹。发现苗头，应立即由国家职能部门分不同等级发出警报，同时应以中央政府的名义提出有预见性的建议，以及科学、合理的指导意见和防治方案。

做好政府危机管理的预警工作，主要是培养危机意识，危机意识是危机预警的起点，危机意识是这样一种思想或观念，它要求一个组织的决策者和管理者从长远的、战略的角度出发，在和平、发展的时期，就抱着遭遇和应付危机状况的心态，预先考虑和预测组织可能面临的各种紧急的和极度困难的形势，在心理上和物质上做好对抗困难境地的准备，预先提出对抗危机的应急对策，以防止在危机发生时束手无策，无法积极回应，而遭受无法挽回的失败。因此，政府管理者必须建立起危机管理，不只是对危机发生后政府的迅速回应和对危机局势的严厉控制，更重要的是政府要有解决社会问题，防止剧烈危机爆发的意识。在突变的环境中，通过将“危机意识”引入政府日常管理中，成为政府生存与发展的一个普遍法则。

在和平稳定时期，人们往往缺乏危机意识，所以通过模拟危机情势，不断完善危机发生的预警与监控系统，能够使政府和公众培养危机意识，就像不断进行的消防演习一样，通过演练各种可能在实战中碰到的问题培养消防人员的消防意识，能够使消防人员时刻做好防火的心理和物质准备。在突发事件的管理活动中，也就可以划分为事前管理和事后管理。在突发事件的潜伏期，主要是预防的管理。许多突发事件都是有征兆的。一些自然灾害可以预测，即使是某些人为故意造成的社会动乱，也能够事先发现某些迹象。因此，在突发事件管理的早期，对突发事件可能发生的环境进行分析和预先判断是很重要的，应尽可能将突发事件消除、化解在萌芽状态之中。为此，必须设立突发事件预警系统，对突发事件潜伏期的信息、情报及时处理，并做出科学的预测和判断，分析突发事件发生的概率以及发生后可能产生的负面影响，做到防患于未然。然而，要避免突发事件的发生，仅依靠预警系统、反应系统远远不够，还要依靠完善的常态政府管理系统。许多情况下，突发事件的发生很重要的一个原因是由于管理机制不健全，存在严重的决策失误、管理漏洞而导致突发事件从可能变为现实。

（四）科学性原则

现阶段突发事件的起因有的是政策性因素，有的是经济性因素，有的是社会性因素，有的是公共治理问题，有的是领导干部的行为因素，甚至是几类因素相互交织在一起，有时很难加以区分，这就决定了突发事件的复杂性。这种复杂性对执政党正确区分事件的性质是一个严峻的挑战。因为准确地确定突发事件的性质是采取科学措施，妥善处理问题的基础和依据，也是处理突发事件的关键性工作。对于干群之间的矛盾引发的冲突，对于不同利益群体的矛盾，对于民族、宗教问题引发的冲突，对于敌对分子的故意破坏，对于突发性的自然灾害等，执政党都要准确快速定性。只有确认了事件的性质，然后才可能有针对性地确定处理的策略和方法。

搞清楚突发事件的原因和性质之后，就要进行科学的决策。盲目指挥会造成严重的后果。政府预防和处理任何突发事件都要坚持科学原则，决策和指挥都要采用现代科学思维、科学方法和现代科学技术，如综合信息平台、卫星遥感技术等。例如，对那些因工业技术而引起的灾害以及由自然灾害而造成的危机事件，其中包括危险物品、化学毒品、辐射物品，火灾、水灾、海啸、泥石流、雪崩、飓风、火山爆发等。应对处理这些危机，一定要多征求有关学科领域的专家意见，发挥专家在这些领域内知识渊博、经验丰富的特点，预警和救治危机，并邀请专家进行专业技术指导，以使得危机所带来的危害减少到最低限度。另外，在处理人质事件、突发群体事件中，要凭借社会学家、心理学家、谈判专家等技术力量，以有效地解除危机。危机管理由于其专业性、科学性，所以要发挥专家、学者特别是危机管理专家的积极作用。公共危机管理系统是技术和非技术因素的集合，所以在发挥技术因素的同时，还需要各种非技术因素的整合和社会科学相关领域的理论创新。只有坚持科学性原则，才能有效地预防突发事件，当突发事件来临时，能够有效地处理危机，将危机带来的损失降到最低点。

（五）协同性原则