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§二 公共管理机构在突发事件中的地位和作用（第1页）

§二　公共管理机构在突发事件中的地位和作用

公共管理活动是人类社会生活中一项极为重要的活动。人类已经进入了一个充满危机的风险社会，各种社会矛盾、冲突越来越多，越来越激烈。由此，人们也越来越认识到公共管理的重要性。公共管理活动对于促进整个社会的协调发展，保障社会的正常运行，应对各种突发事件，起着举足轻重的作用。

（一）公共管理机构在突发事件中的地位

1。对公共管理机构的界定

公共管理最早可以追溯到1887年威尔逊发表的《行政之研究》。20世纪30年代，公共行政受管理科学的影响，管理主义与公共性目标相互结合，并且与公共行政、公共事务、公共政策也有密切的联系。从20世纪70年代末开始，由于受公共政策学院背景和工商管理学院背景的影响，公共管理理论范式逐步形成，到了20世纪80年代末特别是90年代初，公共管理研究发展到了一个新阶段，出现了所谓的新公共管理。

我国学者对于公共管理的研究还处于起步阶段，到目前为止，就对公共管理的界定而言，薛澜的观点似有一定的代表性。薛澜认为公共管理活动包括以下几个方面：一是公共政策，即政府制定公共政策的活动。二是政府管理，即政府处理公共事务，提供公共产品和服务的活动。包括行政机关、立法机关、司法机关，以及军队、警察等国家机器各个部门的管理。三是非政府组织管理，即除政府以外的公共部门处理公共事务，提供公共产品和服务的活动。薛澜同时认为，公共管理机构就是从事公共管理活动的组织。公共管理机构有广义和狭义之分。广义的公共管理机构是指政府制定公共政策，与其他公共组织一起，处理公共事务，提供公共产品和服务的组织，主要指政府机构；而狭义的公共管理机构是指非政府组织部门。

公共管理机构的主体是指从事公共管理活动的公共组织。公共管理机构的主体纷繁复杂，根据管理公共事务的主体是否具有强制性，可分为强制型公共管理机构（如各级各类行政机关）、半强制型公共管理机构（如各种经济仲裁委员会、消费者权益保障委员会等）和非强制型公共管理机构（如大学、研究所、医院、咨询机构等）。公共管理机构的客体，即公共管理的对象，主要是指与公众息息相关的各种公共问题。公共问题是指社会成员在公共生活中共同受其广泛影响，具有不可分性，与公共利益密切相关的那些公共性社会问题、公共项目和公共资源，如文化教育、安全福利、市政住宅、能源交通、公共卫生等。

公共管理机构的特点：公共管理机构是建立在公众利益基础之上的，其本质是公共利益，以公共福利为目标。强调的是管理而不是行政，但不否定公共部门的特性。追求以私人管理手段或管理精神去解决问题，以满足民众的需求。公共管理机构不但重视内部组织建设，而且重视与外部的关系，即强调政府、企业、公民群体的互动以及在处理社会及经济问题中责任共负。公共管理机构强调“治理”，弱化政治权威。公共管理机构更重视管理模式、战略与方法建设，希望在法律和制度的基础上建立有效的管理模型。公共管理强调绩效，强调有效的组织体制和人力资源战略。公共管理打造的是责任政府，即主张“弹性、自主管理、授予权能，又强调责任的重要性”。这实际上也是承认政府治理社会的主要责任。在价值问题上，公共管理强调在多元化的基础上重建公共管理的社会伦理秩序。

2。公共管理机构在突发事件中的地位

（1）反映突发事件的神经中枢。如果把整个国家比作一个神经网络的话，那么公共管理机构，尤其是政府无疑就是神经中枢——大脑。如果一个健全的人没有了大脑，就不可能称其为健全。同样在公共管理活动方面，尤其是突发事件预防与应对中如果缺少了政府的及时反应，也不能算是一个良性运转的社会。当今社会是一个息息相关、牵一发而动全身的庞大而复杂的系统。正常情况下，各个部门、各个机构各行其是、各司其职，政府正常有序地运转，社会稳定地发展，人民安居乐业地生活。但是一旦出现了威胁到公共安全的突发事件时，政府应该采取何种措施及时应对危机？在生物学上，人有一种能力叫“应激反应”。指人的身体在突然受到外界强烈刺激或巨大伤害时，会自动调动起身体各部分所有的能力，使各器官协调一致，保持最佳状态，以对抗来自外界的打击，这是人体自我保护的本能。

其实政府也有这种“应激反应”。几乎所有的国家都会经常性地遇到突发性事件引起的社会震**，使得社会陷入了一种非正常状态。危机发生以后的首要任务就是：政府应迅速对其做出选择和反应。在危机事态中，政府部门决策者所拥有的时间是有限的，作为突发事件中神经反应中枢的政府能不能迅速反应，是对其最大的考验。中国正处在社会转型的关键时期，各种社会矛盾相对集中。危机是一种常态，不断出现、连续发生，它是不以人们的意志为转移的。从世界历史上看，没有一个国家不遇到危机；从一个国家的历史上看，没有一个时期不出现危机。金融风暴、石油震**、食物中毒、洪灾、矿难、海难、空难、疯牛病、口蹄疫、禽流感、“9·11”恐怖袭击、炭疽病毒、非典型性肺炎、H7N9禽流感等无时无刻不在威胁着人类。

面对众多的突发事件，如果处理不当，就有可能对社会、经济甚至政治，产生全局性的影响。为此，在全球信息化大背景下，加强政府应对突发事件的快速反应机制建设，是政府的一项重大任务。因为快速反应机制不仅能增强政府在处理危机事件中的能力，同时还可以最大限度地维护政府在危机状态下的合法性和权威性。

实际上，政府的危机管理并不是一个新事物，美国前国防部长麦克纳马纳的名言——“今后的战略可能不复存在，取而代之的将是危机管理。”这时就需要作为社会系统中的神经中枢——政府能对这些变幻莫测、突如其来的突发事件在第一时间作出有效反应，出面缓解危机，稳定社会秩序，发挥神经中枢所应有的积极作用。

中枢机构在突发事件管理与应对中当属最为核心的部分。突发事件出现后，最初做出反应的就是中枢机构，中枢机构能否在第一时间内做出反应、反应的方式、指挥突发事件管理工作的过程，是衡量一个国家、政府危机管理的主要指标。目前许多国家都设有危机管理中枢机构。

在美国，当发生全国性突发事件的情况时，危机管理中枢机构是由总统、副总统、国家安全委员会成员、国务卿、国防部长等组成。在“9·11”恐怖袭击的危机管理过程中，美国的危机管理机制充分发挥了神经中枢功能。总统布什发挥了危机决策的核心作用，他的个人权威保证了危机决策的效力，他强硬的领导风格激活了整个危机管理机制的动员能力。完善的危机管理机制在第一时间自动运作，其中国家安全委员会作为“国家安全问题的最高决策咨询机构”，从对事态的第一反应到反恐怖战略的制定都充分发挥了中枢机构的作用。袭击事件发生后，联邦和地方政府迅速启动“危机应对预案”，保证了政府职能机构的正常运转，遏制了危机的扩散和蔓延。最高决策者在危机处理中发挥决定性作用，其任务是迅速判断危机的性质，提出危机处理的总体框架（原则和底线），并且指派专门人员和机构处理危机。

在俄罗斯，中枢机构是由总统、国家安全秘书、紧急情况部长、内务部长、国防部长等组成。这里最重要的不是决策中枢机构组成人员的地位、身份，而是组织所拥有的权力及其资源、运行机制、处理突发事件的方式。当突发事件发生后，总统会立即召开安全会议，并成立一个临时特别小组，负责处理相关事宜。可以说，在俄罗斯，安全会议的影响遍及国家政治经济生活、危机管理的各个领域，其活动体现在情报搜集分析、部门之间协调、决策方案准备、采取最终决策和决策效果评估等决策过程的各个阶段。安全会议不仅可以审议俄罗斯政治经济生活的几乎所有重大问题，而且可以通过安全会议跨部门委员会的渠道协调联邦执行权力机关在执行保障安全领域所采取的决策过程中的活动。

在以色列，中枢机构是由总理、安全内阁、国家安全委员会及国防部组成。以色列是一个近乎“全民皆兵”的准军事化国家，军队在事关国家安全的危机管理中的作用举足轻重。国防委员会是以色列最高军事决策机构，国家安全委员会是处理国家安全事务的最高决策机构。当危机发生时，以色列危机管理的中枢系统迅速启动。政府各部门（内阁、国防部和总理办公室）之间、安全内阁的成员（总理与各部长）之间马上召开紧急会议进行协调。先是听取情报系统的情况汇报，然后及时制定应对计划，并责成各部门以最快的速度付诸行动。

（2）处理突发事件的司令部或指挥所。作为“神经中枢”的政府在第一时间内对突发事件做出反应后，下一步的工作就该紧急成立处理突发事件的部门或小组，以作为管理和应对突发事件的司令部（指挥所）。司令部的主要职责是有效地贯彻危机中枢指挥系统决策，保证在危机发生以后，政府决策能够得到社会各部门有效的配合，从而有效地指挥各部门协调作战，化解危机。由于突发事件的管理不仅是一门技术，更是一门艺术。国家的危机管理涉及整个国民的问题，在处理突发事件时必须小心谨慎；稍有闪失，矛盾就会激化，小危机就有可能转化为大危机，局部性危机就有可能转化为全局性危机，经济危机、社会危机就有可能转化为政治危机，地区危机就有可能转化为国际危机。因此，在危机管理中处于司令部（指挥所）特殊地位的政府部门或小组如何提供公共服务、管理公共事务、行使公共权力成了全面考察与综合鉴定政府组织的管理能力和效力的综合指标。危机局势是对社会稳定构成的最直接的威胁，突发事件的处理是衡量和反映政府统治力量的重要方面，它不仅是政府的一项战略任务，同时也是政府日常管理的重要组成部分。应对这些突发事件不仅仅关系到个别事件处理的成败，更是关系到政府能否真正地实现国家的长治久安。“危机”只是离开原来的位置，走向一种未知状态，结果可能好也可能坏，就看政府如何管理危机。如果政府不能够有效地防范和控制突发事件的发生，或是及时修正突发事件问题带来的困境，那么，政府将失去社会发展目标实现的基础条件，甚至将危及政府统治权力本身。社会能否稳定发展，人民生命财产和人身安全能否得到保障，都有赖于作为突发事件中司令部的政府部门能否在突发事件中指挥得当。

通常，突发事件造成的危害主要影响到社会公共生活。因而，政府必须肩负起处理突发事件所带来的公共危害和社会失序的职能，化解突发事件产生的负面影响，尽量减少损失，否则，社会经济发展将不得不因此而延缓，政府的有效性也将遭到质疑。由于危机状态的特殊性，要求政府在突发事件中的管理活动应当具有不同于常态管理的特征。政府的突发事件管理与日常生活中的政府管理具有很大的差别。有了对突发事件敏锐的把握，有了在科学基础上制定的纵观全局的应对方案，还要有整合各种资源、调动各种力量、共同应对突发事件的本事。在管理权力的大小、权限、资源调动、管理手段、程序以及相应的制度、组织机构等方面体现出特殊的性质和要求。

在大多数情况下，突发事件管理是由临时成立的危机管理委员会或机构承担，政府主要部门领导人往往成为危机管理机构的当然领导，有关职能部门主要有医疗救护、安全力量、消防等组成。必要时危机处理机构根据有关法规集中统一行使危机状态下的紧急处置权，制订出有效的危机处理方案和对策。还可以确定新闻发言人，代表政府向社会公众和社会各界发布政府有关工作情况，回答记者的采访，借助新闻界的力量引导社会舆论，稳定社会情绪。政府各个主要职能部门及其所属资源由危机管理机构统一指挥和调配。

综观各主要国家的危机管理机制，都具有小核心、大范围的特征。所谓“小核心”是指挥中枢，位高权重、反应迅速、决策灵活、处置果断。而“大范围”是指一个包括了军队、外交、情报、警察、消防、医疗、防化、交通等职能机构的庞大体系。该体系能在第一时间“紧急出动”，贯彻中枢系统的决策，调动所有社会资源（人力、物力、财力），按照预案控制、化解、战胜危机。

美国于1979年成立的联邦危机管理局（简称FEMA），是一个完全独立的机构。其职责就是运用各种减缓、预防、回应和恢复等手段管理各种人为的和自然的危机。在危机情况下它的权力甚至比总统和国会还大，可以终止法律、没收财产、中断交通系统、迁移居民，可以在未得到任何批准的情况下逮捕和拘留公民。

印度政府专门设有“危机管理小组”。其职责是监视可能发生的各种灾害，协调救援行动，调拨救灾物资以及协调恢复交通和电讯等事务，该小组平时由内政秘书负责。

俄罗斯危机管理的机构：俄罗斯国防部、联邦安全局、对外情报局、紧急情况部等强力部门。这些部门既是危机管理支援保障系统的主要构成部分，也是危机管理系统的重要组成部分，而总统和安全会议则构成了危机管理的中枢指挥系统。也就是说，上述部门在危机管理过程中既要负责进行情报搜集与上呈，又要执行中枢指挥系统所做出的决策。当然，具体流程随着危机局势的变化而有所不同。

（二）公共管理机构在突发事件中的作用