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社会组织参与公益诉讼制度研究（第2页）

德国法律明确允许社会团体组织参与公益诉讼，将具有共同利益的众多利益的众多法律主体提起诉讼的权利，依托给具有公益性质的团体，由该社会团体提起符合其章程、设立目的的诉讼。这就是德国的团体诉讼，是处理多数人利益特殊的侵犯时的一种特别的救济方式。判决针对该团体及其被告作出，有利于判决的效力间接地惠及团体的成员，产生事实上的既判力。[16]另外，德国民事诉讼法规定，检察机关作为社会公共利益的代表，对涉及国家、社会公共利益的重大案件可提起民事诉讼。

（四）法国社会组织参与公益诉讼制度

1913年，法国以判例方式确定了团体诉讼。法国的团体诉讼源于经济公益，进而被用于私人的社会保护，如消费者保护和环境保护。1973年法国《罗艾依埃法律》第46条正式赋予消费者团体以原告资格，该条规定：“在条例中明确提出保护消费者利益这一目的的团体和被认为的确具有这一性质的团体，对直接或间接损害消费者整体利益的行为，可向所有法院附带提起私人诉讼。”可见，法国法律明确规定了社会组织与团体参与公益诉讼制度。就环境行政诉讼而论，针对国家在行政上的过失、不法行为、不作为或者在环境污染监测、监督管理方面的严重疏忽、缺失行为以及违背法律、法规的行政措施等，任何环保团体均得向行政法院提起要求确认、撤销或采取管制措施的行政诉讼。

（五）意大利社会组织参与公益诉讼制度

意大利民事诉讼和行政诉讼的范围内规定了团体诉讼制度，用来保障那些超个人的利益或者能够达到范围很广的利益的一种特殊制度。团体诉讼的适用范围最初仅限于不正当竞争的诉讼，后来立法者将其适用范围扩大至劳动法。例如，1986年7月8日发布的《第349号法令》规定，如果行政行为的许可、拒绝或者不作为违反了对自然的保护及对自然景观的维护，那么某些被认可的团体，尽管其权利并没有受到侵害，但也有权对这一行政行为提起诉讼。[17]

四、我国社会组织参与公益诉讼制度的完善对策

（一）我国社会组织参与公益诉讼的立法完善

完善社会组织参与公益诉讼的立法，修订完善《民事诉讼法》相关规定，明确社会组织的类型，完善公益诉讼的程序规则，规范并引导社会组织依法参与公益诉讼。社会组织参与公益诉讼的案件范围应当包括环境公害、垄断行为、侵害消费者权益、国有资产流失、政府采购等涉及公共利益的案件。可设立预审制度，指在审判机关正式受理公益诉讼之前，对公益诉讼人的起诉进行审查，以确保公益诉讼人所控的侵犯公益的行为有事实和法律依据，排除没有事实根据的起诉。民诉法概括性地划定了环境公益诉讼的原告资格范围，即“法律规定的机关和有关组织”：“机关”、“有关组织”、“法律”，都需要最高人民法院根据立法精神作进一步解释。完善程序性立法，将公益诉讼的原告范围扩大至任何个人和组织，即任何公民、法人及其他社会组织都可以向法院提起维护社会公共利益的公益诉讼。为确认行政公益诉讼，我国应当修订《行政诉讼法》规定：公民与相关机关、社会组织就无关自己权利及法律上利益事项，对待行政主体的违法行为，得提起行政诉讼。

根据《民事诉讼法》规定，进一步修订完善《消费者权益保护法》、《环境保护法》、《产品质量法》、《食品安全法》、《反垄断法》等法律规范，具体规定社会组织参与公益诉讼的权利、程序与保障措施。尽快修订完善《消费者权益保护法》，就消费者协会职能应当规定一款：“就损害消费者合法权益的行为，支持受损害的消费者或者代表不特定多数消费者提起诉讼”，明确规定消费者协会等社会组织提起公益诉讼的权利。2013年4月《消费者权益保护法》修正案首次提交全国人大常务委员会审议，该修正案规定：“对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起诉讼。”该条款赋予消协组织公益诉讼的职能和权利。中国人民大学商法研究所所长、中消协副会长刘俊海教授认为，当前存在消费者维权收益与维权成本之间的严重失衡，很多群体侵权事件，也得由消费者个人提起诉讼，实际维权取证很难。引入消费者组织的公益诉讼制，是《民事诉讼法》第55条在消费者保护领域的延伸与细化。消费者权益保护不仅要保护弱势群体，也要捍卫公共利益，充实了消协的维权职责，让消协有了一定话语权。[18]修改《环境保护法》，充分发挥环保社团等社会组织在环境公益诉讼中的作用，保护环境公共利益。鉴于环境公益诉讼社会影响大、处理难度大、关注度高，可以采取集中管辖，由省会城市的中级人民法院或者最高人民法院指定的中级人民法院行使环境公益诉讼案件管辖权；其中，跨省市的河流污染以及海洋环境污染案件，可由海事法院专属管辖。我国《反垄断法》应当修订规定，相关机关与社会组织、公民个人可以对实施垄断行为、损害消费者利益与公共利益的行为提起公益诉讼。另外，我国可建立政府采购公益诉讼制度，修订《政府采购条例》规定：法律规定的机关、社会组织均可以代表国家对政府采购过程的腐败和有损国家公众利益的行为提起诉讼，在获胜后可以在诉讼收益中获得1%～5%的诉讼收益作为奖励。

（二）我国社会组织参与公益诉讼的社会支持机制完善

《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》强调，发挥人民团体、基层自治组织、各类社会组织和企业事业单位的协同作用，推进社会管理的规范化、专业化、社会化和法制化。广泛动员和组织群众依法有序参与社会管理，培养公民意识，履行公民义务，实现自我管理、自我服务、自我发展。因此，政府机关、司法机关应当支持社会组织参与公益诉讼，发挥社会组织的自治功能，维护社会公平正义。《云南省高级人民法院全省法院环境保护审判庭建设及审理环境保护案件座谈会纪要》规定：“在我国境内经依法设立登记的，以保护环境为目的的公益性社会团体可以作为环境公益诉讼的原告向人民法院提起环保公益诉讼”，支持社会组织参与公益诉讼，检察机关、社会组织提起的环境公益诉讼不应该收取案件受理费用。2010年6月29日，最高人民法院《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》第13条规定：“依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件，严厉打击一切破坏环境的行为。”该条规定了法院对环保行政部门代表国家提起环境污染损害赔偿公益诉讼的支持机制。我国人民法院系统应根据《民事诉讼法》规定，明确赋予民间社会组织提起民事公益诉讼的权利，更好地维护环境、消费者等公共利益。另外，虽然人们的环保意识日益高涨，但通过诉讼维护环境权益的意识远未深入人心，加强普法宣传，引导公众合法有序参与环境保护，十分必要。“党委领导、政府负责、公众参与、社会协同、法制保障”社会管理体制要求，社会组织参与公益诉讼活动必须健全社会组织、政府机关、司法机关、社会公众的协同机制，形成相互配合、相互促进、相互支持的工作合力，共同促进社会管理创新与社会公共治理目标实现。社会组织与检察机关、政府机关可以作为共同原告针对环境保护、消费者维权等公益案件提起诉讼，也可协同或配合社会公民个体提起相关公益诉讼，社会组织之间也可在公益诉讼方面加强协调与配合。

（三）我国社会组织参与公益诉讼的司法保障机制完善

司法机关应发挥能动司法功能，保障社会组织参与公益诉讼，维护社会公平正义，维护社会公共利益。在公益诉讼领域，原告资格标准由“直接利害关系”向“间接利害关系”转变；诉的利益由“原告的私人权益”向“公共利益私人利益平衡”过渡。科学规定公益诉讼提起的必经程序与条件，公益诉讼的提起需要具备几个基本条件：一是提起公益诉讼必须符合法律规定的诉讼申请形式；二是必须存在危害公共利益受到损害的事实；三是公共利益受侵害事实与违法行为之间存在因果关系；四是必须有明确的被告。受诉法院级别应作相应地提高，即一审法院应为违法行为主体在所在地的中级人民法院，因公益诉讼与其他常见的诉讼相比，往往会涉及更为广泛的大多数人的利益，且起诉人所受到的阻力也相对较大，比如行政公益诉讼，面对代表国家的公权力机关，诉讼人往往会显得力不从心，违法行政机关会以权压力，阻挠诉讼人的起诉。正是出于对公益诉讼的重视及保护起诉人的诉权，人们就有必要把公益诉讼案件交由中级人民法院作为一审人民法院。由于中级人民法院对法官有着更高的学历和审判经验要求，因此，相当于基层人民法院来说，中级法院的法官更能满足公益诉讼对法官高素质的要求。

（四）我国社会组织参与公益诉讼的激励约束机制完善

公益诉讼中起诉和诉讼标的缺乏足够的利害关系。这就使公益诉讼人可能缺乏相应的动力追求胜诉的结果。因此，作为公益诉讼原告的社会组织或公民胜诉后应当获得因诉讼而支出费用的补偿，同时可得到适当的奖励。国家应通过立法建立社会组织参与公益诉讼的激励机制，建立胜诉奖励制度，调动社会组织参与公益诉讼的积极性与能动性，建立社会组织参与公益诉讼的长效机制。建立公益诉讼基金，支持社会组织参与公益诉讼活动。为方便有效进行公益诉讼，可以借鉴国外法治发达实施的诉讼保险制度。对于公益诉讼人的这种惩恶扬善，保护国家和公共利益的行为以奖励的形式加以鼓励，有利于更多的社会组织、社会团体加入到公益监督的领域，从而形成社会监督的外在力量。当然，为保障社会组织参与公益诉讼活动的健康发展，需要不断发展和规范社会组织。为避免原告资格拓宽可能带来的滥诉问题，应当确立公益诉讼案件受理的原则和技术规则，明确规定公益诉讼案件一旦提起不允许撤诉；严格立案审查，不允许将个人争议转变为公益诉讼；明晰公益代表人的权利、义务和相关责任等。[19]为防止公益诉讼人在启动诉讼程序后，随意退出或无故缺席，造成法院审理机制的瘫痪和司法资源的浪费，可以规定法院在受理案件之时，视情要求公益诉讼人缴纳适当数额的保证金，完善公益诉讼约束机制。引导社会组织建立行业规范，完善内部治理结构，强化社会责任，完善诚信自律机制，提高自律性，从而为社会组织参与公益诉讼提供组织与队伍保障。

（五）我国社会组织参与公益诉讼的效果评估机制完善

我国应当建立完善社会组织参与公益诉讼的效果评估机制。为了使社会组织参与公益诉讼制度发挥应有的作用，科学合理的评估程序设计实属必要。特别需要建立人民法院公益诉讼案件审理业务工作考评机制，不断增强公益诉讼业务考评的科学性、完整性和统一性，加强对审判业务工作的全面指导与管理，促进形成案件审理质量、效率、效果有机统一的司法导向。建立法官执审判业绩档案制度，把业绩档案作为法官绩效考评、晋职晋级和追究司法过错责任的重要依据，促进提高法院审判能力和水平的提高。建立公益诉讼活动中的社会组织效果评估机制，对贡献突出的社会组织予以相应的奖励与褒奖，形成良好社会组织参与公益诉讼的程序与机制。

结语

社会组织对社会事务的共同参与，是建立法治社会与创新社会管理的重要基础。我国《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》强调指出，坚持多方参与、共同治理、统筹兼顾、动态协调的原则，完善社会管理格局，创新社会管理机制，形成社会管理和服务合力。当前我国社会发展与实践已经对公益诉讼制度的建立提出了迫切的要求，加强与完善社会组织参与公益诉讼制度是一项重要的任务。社会组织参与公益诉讼是社会管理创新建设的必然要求，体现了当前建立社会主义和谐社会的本质要求。我国必须重视并强化社会组织参与公益诉讼制度建设，完善相关立法，建立社会支持体系，完善司法保障机制，健全激励约束机制与效果评估机制，加强对公共利益的民事与行政司法保护，保障与促进社会和谐与科学发展。

[1]吴长军，北京师范大学社会管理研究院博士后，北京物资学院劳动科学与法律学院教师，中国商业法研究会常务理事、副秘书长，北京市经济法学会理事，北京市重光律师事务所律师。本文系中国国际经济交流中心委托课题《社会管理创新问题研究》成果。

[2]魏礼群：《加快构建中国特色社会管理体系》，载《改革与开放》，2012（9），4～5页。

[3]李卓：《公益诉讼与社会公正》，29页，北京，法律出版社，2010。

[4]江伟、苏文卿：《现代公益诉讼产生发展的背景考察及对我国的启示》，载《山东警察学院学报》，2007（2），15～20页。

[5]马凯：《努力加强和创新社会管理》，载《求是》，2010（20），8～13页。

[6]魏礼群：《加快构建中国特色社会管理体系》，载《改革与开放》，2012（9），17页。

[7]［美］诺内特·塞尔兹尼克：《转变中的法律与社会：迈向回应型法》，张志铭译，107～108页，北京，中国政法大学出版社，1994。

[8]颜运秋：《公益诉讼法律制度研究》，12页，北京，法律出版社，2008。

[9]李卓：《公益诉讼与社会公正》，49页，北京，法律出版社，2010。

[10]陈有西：《中国公益诉讼：现状与趋势》，载《中国审判新闻月刊》，2006（3）。

[11]马守敏：《公益诉讼亟待支持》，载《人民日报》，2001-09-05。

[12]《民间环保组织诉陆良铬渣污染案有进展》，云南网，2012-05-24，http：。yunnan。。

[13]《首例消协作原告打赢3元钱公益诉讼》，中国公益诉讼网，2013-04-22，http：。pil。。ewsq_ml。

[14]《环境公益诉讼怎样才能落地生根》，载《人民日报》，2013-03-20。

[15]李卓：《公益诉讼与社会公正》，204页，北京，法律出版社，2010。

[16]颜运秋：《公益诉讼法律制度研究》，42页，北京，法律出版社，2008。

[17]同上书，44页。

[18]《中国20年来拟首次修改消费者权益保护法》，载《新京报》，2013-04-24。

[19]江伟、苏文卿：《现代公益诉讼产生发展的背景考察及对我国的启示》，载《山东警察学院学报》，2007（2），15～20页。