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社会组织参与公益诉讼制度研究（第1页）

社会组织参与公益诉讼制度研究

吴长军[1]

社会组织参与公益诉讼制度对保障社会组织参与社会管理、有效维护公共利益具有重要的意义。论文研究目的在于探讨实质正义价值观指导下社会组织参与公益诉讼制度的内涵、特征、现状及瓶颈；阐述国外社会组织参与公益诉讼制度立法及实施经验，提出完善我国社会组织参与公益诉讼制度的对策。我国需完善社会组织参与公益诉讼相关立法，明确参与公益诉讼社会组织的类型，规范并引导社会组织依法参与公益诉讼；完善社会组织参与公益诉讼的社会支持机制，发挥社会组织的自治功能；发挥司法机关能动司法功能，保障社会组织参与公益诉讼活动，维护社会公平正义，维护社会公共利益。研究成果是对社会组织及公益诉讼相关理论的丰富和完善，为社会组织制度建设提供理论与智力支持。

中国共产党十八大报告对社会管理体制的论述，新加入了“法治保障”内容，是依法治国方略的体现，是加速推进法治政府与法治社会建设的重要内容。而社会组织参与公益诉讼制度则是社会管理法制保障具体制度措施之一。社会组织参与公益诉讼制度，有利于更好地发挥社会组织参与社会管理作用，发挥社会组织维护公平正义的自治功能，是社会组织与公众参加国家事务和社会管理事务的新途径。本文立足我国社会组织参与公益诉讼的现状、问题及路径开展研究，阐述我国社会组织参与公益诉讼的立法、司法现状，分析国外社会组织参与公益诉讼的经验和教训，探讨如何建立完善与中国国情相适应的社会组织参与公益诉讼制度。

一、社会组织参与公益诉讼的内涵及理论依据

（一）社会组织参与公益诉讼的内涵

公益诉讼是与私益诉讼相对而言的概念，是指特定的国家机关和相关的团体和个人，根据法律的授权，对侵犯国家利益、社会公共利益或不特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究相对人法律责任的诉讼活动。公益诉讼（publiterestlitigation）一般包括民事公益诉讼和行政公益诉讼，这是按照适用的诉讼法的性质或者被诉对象（客体）的不同划分的。按照提起诉讼的主体公益诉讼可以划分为检察机关提起的公益诉讼、其他社会团体和个人提起的公益诉讼，前者称为民事公诉或行政公诉，后者称为一般公益诉讼。其中社会组织参与的公益诉讼的原告是不特定的社会组织，一般仅指无利害关系或无直接利害关系的社会组织。原告起诉的出发点在于维护社会公共利益，法律尊严及社会公平正义，而非组织或个人的一己私利。利害关系具有广泛性，受侵害主体一般具有不特定性。公益诉讼涉及的案件范围宽泛，可以是民事侵权行为，也可以是行政违法、刑事犯罪活动。公益诉讼的地位体现在对国家机关执法能力不足的补充与协助，而非取代国家机关进行执法活动；作为原告的社会组织在胜诉后往往受到一定的物质奖励。

公益诉讼最大的推动力是社会公众参与公共事务活动。魏礼群教授提出：“要从单纯重视政府作用向社会共同治理转变，既要发挥党委、政府的领导和主导作用，又要鼓励和支持社会各方面参与社会管理，发挥多元主体的作用，从传统的社会管理向现代社会治理转变。”[2]公益诉讼正是社会团体组织和私人借以参与决定公共政策的制度工具之一。公益诉讼通过民间自治和民主参与的强化来保证法制适应社会需求的弹性，社会组织参与公益诉讼则应运而生。社会组织参与公益诉讼是法院在社会组织为当事人及其他参与人参加下，按照法定程序，依法对于社会组织提起的违法侵害国家利益、社会公共利益的诉讼进行审理并判决。

（二）社会组织参与公益诉讼的基本理论依据

1。实质正义价值观

从法理上分析，社会组织参与公益诉讼是社会组织对于公共利益受到损害的诉讼权体现，是实质正义价值观的基本要求。社会参与公益诉讼制度有利于保障人民参加国家事务管理，为实现社会主义民主与实质正义价值目标，提供了现实的途径和司法保障。社会组织参与公益诉讼制度是依法治国的重要基础。社会组织参与公益诉讼的目的是维护国家利益和社会秩序。实质正义价值观要求法人或其他组织经法律授权，可依法行使诉讼权利，并保证人民法院查明事实、分清是非、正确适用法律、及时审理违法案件、确认权利义务关系，制裁违法行为，以保护国家和社会公共利益。只要行为人的违法行为侵害了国家利益和公共利益，侵害了社会管理秩序，对国家或不特定的人的合法权益构成损害或具有潜在的损害可能，特定组织有权代表国家或受害人起诉违法者，以保护国家利益和社会公共秩序。无直接利害关系的社会组织之所以被赋予权利起诉违法侵害国家利益、社会公共利益的行为，主要因为社会组织有权利也有义务维护国家利益和社会利益。国家、社会和个人（或组织）的利益是一致的，三者的关系是整体与部分的关系，既相互依存又相互独立。可见，社会组织参与公益诉讼，为公共利益寻求司法救济是社会公正的基本要求。[3]

2。“公地悲剧”理论

完整的诉讼制度既应当有对公民、法人和其他组织合法权益的救济，也应当有对公共利益的保护。诉讼法理论认为，利益受到了损害，受害者就有权向法院起诉，请求司法救济。但是，“公地悲剧”理论认为，公共的草地从理论上而言属于所有的牧羊人，如果它的利益受到了损害，由谁来提起诉讼成为一个现实问题。随着社会公共领域延伸及公共事务数量的增长，国家的法律正面临着如是问题。社会组织参与公益诉讼是解决“公地悲剧”问题的一种诉讼手段，反映了公共利益保护的迫切需要。例如，环境保护与治理即属于典型的公地悲剧理论适用范围；环境保护公益诉讼也是环保社会组织提起公益诉讼较多的领域，有利于维护环境公共利益。

3。保护弱势群体权利理论

社会组织参与公益诉讼的重要原因之一在于能够对维护弱势群体利益提供有效的法律救济途径。以消费者权益保民法为例，保护弱势群体是一项重要的法律原则，这也是经济法与社会法社会本位观的基本要求。社会组织参与公益诉讼，有利于保护处于分散状态的消费者、市民等弱势群体的合法利益，维护社会公共利益。公益诉讼涉及的是公共利益，而且个人在诉讼中承担相关诉讼负担的能力相对有限，个人提起公益诉讼的积极性相对较弱，而一些社会组织，特别是公益性社会组织对于推动公益诉讼具有重要的作用。社会组织参与公益诉讼具有自身优势，可以有效维护社会弱势群体的权利。第一，信息方面，民间组织设立于社会基层，贴近社会生活，因此更容易获取和发现侵害公共利益的情况，从而做出迅速反应；第二，独立性方面，社团独立于政府和企业之外，不受地方利益和企业利益左右，能够以公共利益为准绳做出独立价值判断，维护法律正义；第三，社会影响力方面，社团的影响范围更广，相比于个人的干预，其效果会积极得多；第四，民众支持方面，社团为公共利益参与公益诉讼，服务于人民大众，更容易取得民众的关注和支持。社会组织参与公益诉讼，依靠司法救济渠道排除集团性公共性侵害，为群体受害者或社会弱势群体提供更有实效性的法律救济。公益诉讼这种新型诉讼的出现正是新的维护社会弱势群体及公共利益的诉讼需求产生的必然结果，是法律能动地适应社会变化的必然要求。[4]社会组织参与公益诉讼更加具有优势，比公民个体更具有能力从事公益诉讼。例如，我国台湾地区1994年公布施行的有关消费者权益保护的规定，消费者保护团体在一定条件下可以自己的名义提起消费者受损害的赔偿诉讼或禁止侵害的不作为诉讼。由此可见，法律赋予消费者团体提起公益诉讼的权利，有利于保护消费者这一弱势群体的合法利益。

4。社会协同理论

社会组织参与公益诉讼制度也体现了社会协同理论的基本要求。社会管理，是指以维系社会秩序为核心，通过政府主导、多方参与、规范社会行为、协调社会关系、促进社会认同、秉持社会公正、解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会治安、应对社会风险，为人类社会生存和发展创造既有秩序又有活力的基础运行条件和社会环境、促进社会和谐的活动。[5]社会协同，就是要发挥各类社会组织的作用，组织社会力量参与社会管理。[6]社会结构的变迁引发广泛的公民参与，进而带动公益诉讼的蓬勃发展。公益诉讼正是通过民间自治和民主参与的强化来保证法制适应社会需求的弹性。社会公众与社会组织参与社会管理与公共治理，是社会经济与民主政治发展的客观要求。诉讼正逐渐成为团体组织和私人可能借以参与决定公共政策的一种工具。[7]社会协同理论为社会组织参与公益诉讼制度提供了社会治理基础。“社会团体的真正介入是解决社会公益纠纷和实现社会公益目的的重要条件之一。”[8]社会团体参与公益诉讼对推动社会自治进程起到举足轻重的作用，尤其在国家-社会二元框架下，公益诉讼凸显了社会组织的功能，实现了公益诉讼的社会效果。[9]

二、我国社会组织参与公益诉讼制度建设的现状及瓶颈

（一）我国社会组织参与公益诉讼制度的沿革与现状

我国宪法规定，公民有参与国家事务管理的权利。如果从国家、社会角度出发，凡是涉及公共利益的行为与每一个公民和社会组织的利益息息相关。公民或社会组织通过诉讼程序，向法院直接起诉侵害国家、社会公共利益的行为，并不是对他人私权利加以干涉的行为。故而，不能把利害关系局限于直接利害关系。无直接利害关系的公民或社会组织之所以有权起诉侵犯国家利益、社会公共利益的行为，主要因为，起诉人作为国家和社会的主人，有权利维护国家利益和社会公共利益。

我国公益诉讼的理论与实践探索肇始于20世纪90年代。公益诉讼是指特定的国家机关和相关组织和个人，根据法律的授权，对违反经济法律、法规侵犯国家利益、社会利益或不特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究相对人法律责任的活动。1992年以来，在社会主义市场经济变革过程中，由于各方面制度和法律规范不健全等原因，公共利益遭受侵害的情形大量存在。1996年，被媒体誉为“中国公益诉讼肇始人”的福建龙岩律师邱建东因为公用电话亭未执行邮电部夜间、节假日长话收费半价的规定，多收了他6角钱而把邮电局告上了法庭，虽然因邮电局配合积极整改等原因撤诉，却启蒙了我国公民“公益诉讼”的意识。[10]2001年，青岛市民诉政府许可企业在城市规划禁止建筑的区域内建商业建筑一案，法院虽然判决原告败诉，但认可了原告适格，标志着公益诉讼在我国的发展迈出了关键一步。[11]2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（国发〔2005〕39号）规定，要完善对污染受害者的法律援助机制，研究建立环境民事和行政公诉制度。从2007年起，贵阳、昆明、无锡等地法院先后成立了环保法庭，所在各省也先后出台了办理环境公益诉讼的文件，规定社会组织可以提起环境公益诉讼。例如，无锡市中级人民法院环境保护审判庭，根据环保审判工作需要，采取慎重态度，从理论和实践上突破传统思维框架，明确各级检察机关、各级环保行政职能部门、环保社团组织、居民社区物业管理部门等具有环境公益诉讼原告主体资格。2010年7月，最高人民法院《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》明确规定，在环境保护纠纷案件数量较多的法院可以设立环保法庭，实行环境保护案件专业化审判，提高环境保护司法水平。

2011年9月，民间组织自然之友、重庆市绿色志愿者联合会作为共同原告向曲靖市中级人民法院提起环境公益诉讼，要求云南省陆良化工实业有限公司、云南省陆良和平科技有限公司停止侵害、消除危险、赔偿因铬渣污染造成的环境损失，索赔1000万元作为环境生态恢复资金，为保证赔偿款用于铬渣导致的环境生态恢复，该赔偿款应付至第三人专门设立的“铬渣污染环境生态恢复专项公益金”账户，在陆良化工、环境保护组织、法院和第三人的共同监管下，用于治理和恢复被告所损害的生态环境。[12]此案是国内首例由民间环保组织提起的环境公益诉讼案件，是我国无利益相关者提起公益诉讼的一个良好开端，具有重要的法治实践意义。

2011年12月重庆、北京、上海在内的21个城市消协及中国消费者报社，联合向全国人大常委会法制工作委员会发出了《关于在〈消法〉中增加消费者组织代表不特定多数消费者进行公益诉讼的建议》，呼吁在《消法》修订过程中，明确消费者组织在消费侵权公益诉讼中代表不特定多数消费者进行公益诉讼的权利和主体资格。他们认为，一些垄断行业的“霸王条款”屡犯不改，仅凭单个消费者的力量往往难以撼动，许多消费者之所以不起诉或采取忍让态度，主要原因就是诉讼成本太高，而消费者组织的性质决定了它的非功利性，从而保证了它的公正性。[13]2012年3月，无锡市消费者协会作为原告将无锡一家火锅店告上了法院，要求退还强制消费的一次性餐具费用3元，并要求商家停止这种强制消费行为。3月15日，崇安区法院对此案进行了民事调解，被告接受了原告的诉求，答应今后要求员工务必在点餐时询问顾客是否使用一次性碗筷，尽到相应的提醒义务，并为就餐者提供免费的餐具。在公益诉讼制度纳入民事诉讼法之前，无锡市消协作为原告提起这样一起公益诉讼，意义重大。本案对公益诉讼入法之后各地消协作为公益诉讼原告提起公益诉讼提供了一个参考范本。2012年12月14日，山东省东营市中级人民法院对东营市环保局诉东营市垦利县双河村村民吴某、淄博市周村某溶剂化工厂环境污染责任纠纷一案公开宣判，一审判决被告赔偿原告7425607元，用于被污染场地的修复治理工作。[14]

2012年8月31日，十一届全国人大常委会第二十八次会议表决通过了修改后的《民事诉讼法》，增加了关于“公益诉讼”的规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这一条款的确立使我国公益诉讼制度迈出跨越性的一步，对社会组织参与公益诉讼的主体规定更明确。这意味着社会组织发起公益诉讼师出有名，有法可依，这必将激励更多的公民和社会组织参与、发起公益诉讼，这不仅有利于维护公共利益，改善人民生存的环境，还将推动公权力依法行政、相关企业遵纪守法。对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关社会组织可以向人民法院提起诉讼。

（二）我国社会组织参与公益诉讼制度建设的主要瓶颈

1。理念瓶颈

目前我国立法部门、执法部门、司法部门对公益诉讼的理论认识不足，重视不够；社会组织及公民参与公益诉讼的理念尚需增强。诉权理论与理念需要更新，公益案件的诉权主体范围需要扩大。公民、机关、社会组织均应享有提起公益诉讼的权利。诉讼利益理论应当有所突破，为了维护社会公共利益，应允许与自己权益无直接法律利害关系的机关、组织就民事违法与行政违法行为提起公益诉讼。中国需要更多的社会组织捍卫公共利益，维护公众合法利益，维护社会公平正义，有效遏制与惩罚损害公共利益、损害公众权益的行为。

2。立法瓶颈

2012年8月31日新修订的《民事诉讼法》已经赋予“法律规定的机关和有关组织”参与民事公益诉讼的权利，但哪些社会组织具有原告资格，哪些社会组织能够提起民事公益诉讼，尚需要进一步具体规定。我国完善社会组织参与公益诉讼的立法尚不完善，法制保障机制不够健全。法律规定过于笼统，尚未赋予公民个人公益诉讼原告主体地位。尽管《民事诉讼法》对公益诉讼予以原则性规定，但是管辖法院如何确定，诉讼请求如何限定，原告收集证据的权利有多大，环境损害鉴定如何进行，要不要缴纳诉讼费用，原告能否放弃诉讼请求或者与对方和解，法院能否调解，能否发布禁止令，如何确定裁判的效力范围，裁判文书如何执行等相关问题，尚未在法律和司法解释中均缺乏明确的规定。我国公益诉讼制度建设滞后，虽然存在大量从实体权利方面保护公共利益的立法，但普遍缺乏可诉性；在程序法领域的原告资格理论尚需完善，公益诉讼的起诉人往往受限于没有“直接利害关系”而难以立案；某些类型的案件中相关赔偿的实体法规范尚需完善。《行政诉讼法》尚未规定公益诉讼制度；当违法行政行为损害公共利益时，由于没有特定的利害关系人，无法向法院提起诉讼维护公共利益，可能致使一些损害公共利益的行政行为得不到纠正。

3。司法瓶颈

社会组织公益诉讼虽然在一些地方有了司法实践，但步履艰难，踉跄前行，常常遭遇立案难、取证难问题。公益诉讼尚缺乏完善的司法制度支持。公益诉讼的具体主体尚需明确；监督措施尚需强化，以遏制相关法院故意不立案，或给立案人为制造障碍。《民事诉讼法》对公益诉讼原告——“有关组织”的说法过于模糊，司法工作中操作性不强，迫切需要司法解释予以指导，增强社会组织参与公益诉讼活动的科学性与操作性。另外，司法机关总体上对社会组织参与公益诉讼的能动性尚需提高。

三、典型国家社会组织参与公益诉讼的立法经验评述

（一）美国社会组织参与公益诉讼制度

美国是现代民事公益诉讼制度比较完善的国家之一，比较集中地体现了原告多元主义思路。1890年美国国会通过的《谢尔曼法》、1914年《克莱顿法》均规定对反托拉斯法禁止的行为，除受害人有权起诉外，检察官可提起衡平诉讼，其他任何个人及组织都可以起诉。美国密歇根州《1970年环境保护法》第2节第1条规定：“为保护空气、水体和其他自然资源以及公共托管客体不受污染、损害和毁灭，任何个人、合伙、公司、社团、组织或其他法律实体皆可在据称违法行为的发生地或可能发生地的具有管辖权的巡回上诉法院对州、州的分支机构、任何个人、合伙、公司、社团、组织或其他法律实体提起谋求宣告或衡平法救济的诉讼。”1986年10月《反欺骗政府法》第二次修正案规定，任何个人或公司发现有人欺骗政府，索取钱财后，有权以美国政府的名义控告违法的一方，并在胜诉以后分享一部分罚金作为奖励。《美国区法院民事诉讼法规》第17条规定：“在法定情况下，保护别人利益的案件也可以用合众国的名义提起。”

（二）英国社会组织参与公益诉讼制度

英国只有法务长官（检察长）可以代表公众提起诉讼以倡导公众利益，阻止公共性不正当行为。在不正当行为已直接使自己的利益受损或可能受损，法务长官（检察长）又拒绝行使其起诉权时，经法务长官（检察长）同意私人可以提起诉讼，但其目的不是为了其自身而是为了一般公众的利益。[15]英国《污染控制法》规定：“对于公害，任何人都可提起诉讼”；某些组织经检察长同意可以提起环境公共卫生群体诉讼。英国法律也赋予某些机构如英国的平等委员会及某些特别公职人员如公平交易局局长等以特别诉讼权，以维护社会公共利益；规定有关公益团体，如消费者保护团体，促进工商业利益团体等可以提起团体诉讼。

（三）德国社会组织参与公益诉讼制度