奇书网

推进重点领域立法完善我国法律体系的几点思考（第2页）

以加强社会保障领域立法为例。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出：“坚持全民覆盖、保障适度、权责清晰、运行高效，稳步提高社会保障统筹层次和水平，建立健全更加公平、更可持续的社会保障制度。”[8]该纲要为我国加强社会保障领域立法提供了方向和目标指引。为推进和加强社会保障立法，尚需在以下几点付诸努力。

一是需要在立法上明确战略目标。全面推进社会保障体系建设，要有长远的战略目标，需要在制度建设上予以加强：从构建覆盖城乡全民的社会保障体系入手，逐渐缩小城乡之间、地区之间、群体之间的保障差别；不断推进社会保障体系循着普惠、公平、可持续发展的方向前进；着力维护劳动者的基本权利、人格尊严，增进其生活质量和幸福感；稳步提高全社会的社会保障水平。

二是需要加强社会保障立法制度的顶层设计。在过去的20年，我国的社会保障制度呈现出按照人群设置保障待遇的差别做法。例如，我国一直按照不同人群设置不同的社会保险制度，造成制度间的差异，带来保险待遇上的悬殊差别。遵循以人为本的原则精神，我国的社会保障立法制度应体现出社会公平，应一视同仁，不应专为某一部分人群或某一些用人单位设置。为此，需要认真看待现行的差别对待的立法制度设计，努力弥补这些制度缺陷，做好制度群的顶层设计，使得社会保障基本制度朝着一体化、平等以待的方向发展。

三是需要加强医疗保障、社会救助、基本养老保险等重要事项的制度保障。例如，在发展医疗服务方面，通过立法切实落实政府办医责任，合理制定区域卫生规划和医疗机构设置规划，明确公立医疗机构的数量、规模和布局。又如，在社会救助制度方面，应通过立法明确政府部门的责任，对政府服务特别是对于加大政府对社会救助工作经费投入、科学设置社会救助贫困标准等事项，也应充分体现出以人为本的法律观的要求。

再以加强土地领域立法为例。土地资源已经成为我国全局和区域经济发展不可替代的重要资源。而肩负时代使命的土地立法需要在以人为本立法理念的指引下，在制度构建上突出对法律关系主体土地权利的保障和维护，促进经济社会发展。笔者提出以下几点思考：

一是需要秉承以人为本的理念追求并用之于推进土地立法的完善。十届全国人大二次会议通过的宪法修正案明确肯定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿。”在宪法修改的基础上，对下位阶的法律法规而言，需要秉承以人为本的理念追求，并用之于土地立法的制度改革，强调补偿的理念，重在制度构建上对法律关系主体土地权利的保护。

二是需要加强对土地生产资料之于公民财产权实现的立法制度设置。国家对公民包括农民合法的私有财产都给予保护，我国宪法的这一原则规定需要下位阶立法去细化落实。宪法对公民合法私有财产的保护范围既包括生活资料，也包括生产资料。因此，通过法律法规加强对土地权利的保护和农民利益的保护应属题中之意，需明确作出保护。

三是需要采取耕地保护和土地利用兼顾的立法制度设计。在土地立法的制度建构上需要限定征地范围，区分公益性用地和经营性用地，对各种用途的用地明确规划方案、征地用途、补偿金标准及管理，切实保护耕地，维护和实现合法的土地财产权等权利。

以点见面地看，除了以上所论及的社会保障领域的立法和土地领域的立法，就当前和今后中央立法的重点领域而言，还需落实党的十八届三中全会提出的要求，形成一个系统的立法制度体系，“到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。”[9]

四、地方立法推进重点领域立法、完善法律体系的思考

较之中央立法，在地方立法中贯彻以人为本，加强重点领域立法，则呈现出多样性、多元化的特征。地方立法中的重点领域，各个地方因其地情和发展程度不同，将呈现出各具特色、各取所需的特点。“相对于中央立法，地方立法可以更直接、更充分地反映本地区政治、经济、文化、社会发展对于法治建设的要求，因时制宜、因地制宜地解决地方的实际问题，被认为是国家法律的延伸。”[10]

就当前和往后我国地方立法的重点领域而言，需要各个地方因地制宜地作出探索，服务当地经济社会发展之所需。可以说，不同地方的重点领域立法可能并不一样，但只要是能够反映和满足当地的经济社会发展需求，有助于解决或促进解决当地发展中的一些急迫问题，尤其是民生问题，就应该是找准了地方立法的重点领域。在这些领域的立法就需要有所为、有所推进，体现和落实以人为本。以下以上海等地的自贸区立法为例作一分析。

首先，以上海市地方立法为例。建立中国（上海）自由贸易试验区是国家战略，旨在探索我国对外开放的新路径和新模式，培育我国面向全球的竞争新优势，打造中国经济“升级版”。上海市人大常委会把制定《中国（上海）自由贸易试验区条例》作为立法工作的重中之重，立足自贸区改革“先行先试”的定位和“重大改革于法有据”的法治要求，积极应对地方立法表达国家事权、政策入法等立法新问题和新挑战。2014年7月25日，上海市十四届人大常委会第十四次会议高票通过《中国（上海）自由贸易试验区条例》。这部条例集实施性法规、自主性法规、创制性法规三类地方性法规的性质于一身，固化了上海自贸区可复制、可推广的改革经验，并且通过“概括加列举”等表述方法，为未来的制度创新预留了空间，为培育国际化、市场化、法治化的营商环境提供了立法保障。这是一部推进重点领域立法的典型之作，作为大陆第一个自贸区的上海自贸区，其发展中应兴应革的新兴事项，其他地方尚未涉足，也一时欠缺条件，但却属于上海自身发展中的重点领域立法，需要先行先试地推进。

随后，天津市人大常委会于2016年1月表决通过了《中国（天津）自由贸易试验区条例》并公布实施。在第二批批准设立自贸试验区的三省市中，天津市率先出台了促进自贸试验区建设的地方性法规。该条例共8章58条，为天津自贸试验区的建设、管理、改革和创新提供了地方性法规保障平台。

《中国（天津）自由贸易试验区条例》在借鉴上海自贸区立法经验的基础上，也体现了自身的制度创新和特色。该条例将人民币跨境使用、外汇管理制度改革、促进租赁业发展、鼓励向中小微企业提供贷款和保证保险等方面的可行政策提示入法，并率先实行企业名称登记制度改革，规定企业名称自主申报，不再实行预先核准。这些规定充分体现了天津自贸试验区在金融创新方面的优势和既有特色。

此外，“作为目前中国北方唯一的自贸试验区，服务京津冀协同发展是天津自贸试验区的重要使命。条例专设‘服务京津冀协同发展’一章，明确：实施京津冀区域通关一体化和检验检疫一体化，推进三地口岸直通；发挥融资租赁等特色金融产业优势，服务天津市和北京市、河北省实体经济，促进区域经济转型发展。”[11]

其次，以广东省地方立法为例。近几年，广东省为找准地方立法的重点领域，从2013年开始，广东省人大常委会首次在全省范围内启动为期一个月的立法大调研。“调研组先后在广东省的21个地级市召开74场座谈会，听取当地意见和建议；实地考察了44个县（市、区），走访了40个镇（街）、17个社区（村组）、14个综治信访维稳中心和10家企业，听取镇、街道、社区和村的有关同志、大学生村官、企业和职工代表、企业工会代表以及普通群众的意见和建议。”[12]“从调研的情况来看，当前影响广东省改革发展稳定的突出问题主要集中在信访、农村管理、土地和劳动关系等方面，对预防和化解社会矛盾工作提出了严峻的考验。”[13]这些调研所得的实际情况，为今后广东省地方立法在重点领域有所为、有所创新提供了重要参考。

以点见面地看，我国地域广阔，地区间差异大，各个地方地理环境、资源基础和经济社会发展情况不一，不同地方的重点领域立法不可能都是一模一样的。鉴于此，在当前和往后，地方立法在服务于当地发展经济、保障公民权利、改善民生、促进政府服务、维护社会和谐稳定等领域，需要因地制宜、分清轻重缓急，发挥地方立法在这些重点领域的规范、引领、促进、保障作用。而对于某一具体领域的立法而言，则需要各地立足本地情况，针对本地改革发展中的突出问题，及时立、改、废，发挥地方立法在重点领域的调整作用，从而为完善法律体系与建设社会主义法治国家发挥重要作用。

[1]华东师范大学立法与法治战略研究中心主任，教授、博士生导师。

[2]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年版，第8页。

[3]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年版，第11页。

[4]同上书，第8页。

[5]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年版，第11页。

[6]郭道晖：《当代中国立法》，中国民主法制出版社1998年版，第603页。

[7]朱景文：《中国法律发展报告2010中国立法60年——体制、机构、立法者、立法数量》，中国人民大学出版社2011年版，第26页。

[8]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，人民出版社2016年版，第159页。

[9]《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报》，《人民日报》2013年11月13日第1版。

[10]朱力宇：《地方立法的民主化与科学化问题研究——以北京市为主要例证》，中国人民大学出版社2011年版，第54页。

[11]王斗斗：《天津为“试验田”首立法》，《法制日报》2016年1月12日第9版。

[12]章宁旦：《广东首次立法大调研共收集124个具体立法建议》，《法制日报》2013年5月23日第3版。

[13]章宁旦：《广东首次立法大调研共收集124个具体立法建议》，《法制日报》2013年5月23日第3版。