奇书网

推进重点领域立法完善我国法律体系的几点思考（第1页）

推进重点领域立法、完善我国法律体系的几点思考

陈俊[1]

摘要：中国特色社会主义法律体系虽已形成，但该法律体系并不完善，离党的十八届四中全会提出的“坚持立法先行”“坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民”等时代要求，尚有差距。而通过弘扬以人为本的精神并推进我国重点领域立法，有助于完善中国特色社会主义法律体系。文章作了以下几点思考：一是“以人为本”对法律体系完善的要求和时代挑战；二是完善法律体系要求拓宽人民参与重点领域立法的途径；三是中央立法推进重点领域立法完善法律体系的思考；四是地方立法推进重点领域立法完善法律体系的思考。

关键词：重点领域立法社会主义法律体系完善

虽然中国特色社会主义法律体系已经宣告形成，但并不完善。该法律体系对照党的十八届四中全会提出的“坚持立法先行”“坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民”[2]等时代要求，尚有差距。而推进四中全会提出的“重点领域立法”[3]则是完善中国特色社会主义法律体系的重要之举。以人为本，是贯彻落实科学发展观需秉持的核心立场，也需要在经济社会发展及中国特色社会主义法律体系的完善中，予以体现和贯彻落实。因此，弘扬以人为本的精神并以之指引我国立法，特别是推进重点领域立法，对于中国特色社会主义法律体系的完善，对于促进法治中国建设，具有重要的时代价值，需要我们付诸努力。

一、“以人为本”对法律体系完善的时代要求和挑战

（一）“以人为本”对法律体系完善的时代要求

科学发展观的本质是以人为本。将以人为本作为完善中国特色社会主义法律体系的时代要求，其实是落实科学发展观的题中应有之义。党的十八届四中全会提出：“要恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。”[4]这一以民为本、立法为民的理念和指导精神，为我们完善中国特色社会主义法律体系指明了方向。从目标上看，立法先行，推进和加强重点领域立法，完善法律体系，都应以人的自由全面发展为本，应尊重与保障公民的人权和其他基本权利。只有这样，才能反映人民意志，得到人民拥护。因此，在当前和今后，秉持以人为本的理念，以“以人为本”的法律观引领法律体系建设，必然要求：将法律体系建设的价值目标定位于为“人”创造良好的生活、工作环境；要求该法律体系的发展要为了“人”的自由全面发展而发展，要求该法律体系的建设要依靠“人”；同时，也要求该法律体系建设的成果要由“人人”共享，从而促进依法治国。在我国语境下，“以人为本”中的人，首先应以最广大人民群众为本。要在制定、修改、废止、解释宪法、法律、法规、规章等的一系列法律体系完善过程中，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为本位，以此引领中国特色社会主义法律体系走向完善，推进法治中国建设。

（二）“以人为本”对法律观转型的时代挑战

通常，法律体系的发展是受法律观影响的。有什么样的法律观，就会形成什么样的法律体系。从历史上看，维护封建宗法等级和家长制统治地位的封建法律观，在我国长期占据着主导地位，时至今日，仍颇具影响。这种法律观，究其实际是国家与家族本位的法律观，要求个人无条件地服从国家和家族利益，其基点是轻视个人权利，否定个人利益，核心是要求臣民对掌权者多尽义务，强调公民对权力的服从。这是一种滞后于时代发展的旧式法律观，因其根深蒂固的影响，至今仍有市场和空间。

法律观的转型变革是无法割断历史的。在中国特色社会主义法律体系形成后，在新的历史时期，以人为本法律观的树立与弘扬需要对封建法律观等旧式法律观作出时代超越，也要对长期占据统治地位的旧式法律观根深蒂固的影响有着清醒的认识。

以人为本法律观的精神外化和制度化所遵循的走向是最大可能地将人民群众的需要，通过推进重点领域的立法，转化为公民的法定权利。换言之，在完善中国特色社会主义法律体系的进程中，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，使人民的各项基本权利在法律上得到体现，得到保障，就是以人为本的鲜明体现。以人为本法律观的制度化，涉及方方面面的立法。其中，经济、政治、文化、社会、生态文明等领域都有所涉、有所包含。在此背景下，秉承以人为本的法律观，以最广大人民的根本利益为本，树立人民权利的本位观，在各领域的重要事项上最大限度地实现人民的权利。

以民生立法为例。民生问题向来是一个国家的根本问题。孙中山先生曾将民生要素概括为衣、食、住、行四项。在我国改革开放初期，解决温饱问题是当时最为重要的民生问题。随着温饱贫困问题逐步得到解决，随着我国国民生产总值已跃居世界第二，我国的经济社会发展已到了一个拐点。今后，将更加凸显教育作为民生之基、就业作为民生之本、收入分配作为民生之源、社会保障（包括社会救助、社会保险、社会福利、医疗保障、住房保障等）作为民生之安全网的重要性，以及有法可依、有序发展的必要性。这些经济社会需求的转化集中体现在民生领域中的诸多难题，需要有法可依地解决好民生问题，这是完善法律体系的时代使命之一。

再以社会保障立法为例。当前，我国在劳动与社会保障领域出现的问题和矛盾比较多，比较集中。其中的原因是多元的，但与相关立法的滞后和缺失是息息相关的。因此，面对立法之缺，需要在矛盾的焦点上砍一刀，立法先行，制定良法，即需要在制定和完善就业促进法、劳动合同法、劳动争议调解仲裁法、社会保险法等立法进程中，不断使以人为本的法律观得到充分体现，立法为民，推动法律体系走向完善，促进社会和谐。

二、完善法律体系要求拓宽人民参与重点领域立法的途径

党的十八大提出：“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，实现国家各项工作法治化。”从各领域扩大公民有序政治参与，其中就包括立法领域。并且，立法领域牵一发而动全身，是依法治国的前提环节，关乎国家各项工作法治化之成效。在具有中国国籍的我国公民中，占绝大多数的又是人民。因此，在立法领域包括重点立法领域扩大公民的有序政治参与，与扩大人民的有序参与，说的其实是一个道理。而要实现四中全会提出的“拓宽公民有序参与立法途径”[5]，努力创造条件，让人民能够参与进来，并且不断拓展人民有序参与立法的途径，实属必要。

第一，拓宽人民参与重点领域立法的途径，需要坚持人民代表大会制度这一根本政治制度。人民代表大会制度作为党领导下的人民民主制度，是人民参与立法包括重点领域立法最主要、最重要的政治方式。人民代表大会制度集中体现广大人民群众的意志，并通过法定程序使之转化为国家意志，维护和保障了人民的利益。因此，要在坚持这一根本政治制度的前提下，积极拓宽人民参与立法的途径，从而不断取得成绩。

第二，要依据根本大法宪法参与重点领域立法。我国现行宪法在第一章“总纲”中，对公民的政治参与作了一些原则性规定；还在“公民的基本权利和义务”一章中，对公民政治参与规定了一些较为具体的内容。例如，现行《宪法》第34条规定：“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”又如，现行《宪法》第35条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”再如，现行《宪法》第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”这些规定，为我国公民依法参与立法包括重点领域立法，提供了宪法上的相关依据，提供了根本保障。

第三，要依据相关实体法和程序法参与立法。在以上宪法原则性规定的基础上，要贯彻以人为本的精神、拓宽人民依法参与立法的途径，还需要关注和依循相关实体法和程序法。一方面，需要依据有关实体法，比如立法法、选举法、代表法、居民委员会组织法、村民委员会组织法、工会法；另一方面，也需要依据相关程序法，比如监督法、行政诉讼法、行政复议法，等等。

第四，拓宽人民参与重点领域立法的途径，还需要在参与立法规划及计划的编制上作出制度性保障。无论是中央立法还是地方立法，编制五年立法规划和年度立法计划，都是完善法律体系、推进法治建设的一项基础性工作。随着经济社会的发展，新事物、新问题不断涌现，这都对立法体系提出了挑战。因此，编制五年立法规划有助于宏观把握未来五年乃至更长时期中央和地方立法的总体需求，确定立法工作的重点和主要目标，引领和保障经济社会发展。而编制年度立法计划是在五年立法规划的基础上遴选当年立法需求突出、立法条件成熟、立法可行性强的项目，寻求解决中央和地方急需立法调整的突出问题。因此，在条件允许的情况下，立法规划、立法计划面向人民征求意见的范围越广泛，途径越多，该立法规划、计划就越能反映真实的立法需求，也就越能体现大多数公民的意志和利益。

当前，从实际情况看，我国的立法规划及计划编制仍然存在一些不足：（1）立法规划和计划的主要来源集中于政府各部门、人大各专门委员会及人大常委会工作部门、人民法院、人民检察院。（2）人大代表提出的立法议案列入立法规划及立法计划的较少且零星。（3）人民群众的诸多立法建议被立法规划及计划采纳的非常少，并且极少得到意见反馈。

这些状况在某种程度上说明：各级人大在编制立法规划和计划时，对政府等部门产生较大的依赖性，这不利于克服立法中的部门利益之弊。与此同时，此消彼长，也相对降低了人民参与立法的可能性。因此，拓宽人民参与重点领域立法的途径，十分有必要在立法规划、计划编制这一初始环节就要有所体现并作出制度保障。

第五，对人民参与立法听证作出制度保障，也是拓宽人民参与重点领域立法的有效途径。

2015年3月15日修改通过的《立法法》规定，列入常委会会议议程的法律案，“应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”在立法活动中强调“应当”听取各方意见，意味着听证已成为一种拓宽人民参与立法的重要形式。《立法法》第67条规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织、人民代表大会代表和社会公众的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”可见，《立法法》虽对听证会作出肯定，但是，听证会只是听取意见的一种形式，可以采取，也可能不采取。因此，拓宽人民参与重点领域立法的途径，还需要加强我国立法听证制度建设，在立法活动中创造条件，给所有利益相关方以平等的立法听证参与机会。

三、中央立法推进重点领域立法、完善法律体系的思考

立法领域之重点和非重点是一个相对的概念，也是一个动态的概念。通过对新中国成立以来特别是改革开放以来立法领域中立法活动的比较，一个共识性的认识是：改革开放以来，我国经济领域的立法或者说经济立法成绩显著，社会领域或者说社会立法相对滞后；体现国家公权力行使的立法到处可见，为数可观，而体现以人为本、保障公民权利的立法则比较欠缺，数量较少。

中国特色社会主义法律体系是由宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等法律部门组成的统一整体。其中，社会领域的法律规范是构成中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。而受制于社会领域立法的欠缺，当前，社会领域的法律规范难以满足经济社会快速发展的现实需要，成为一个较为突出的制约。

改革开放以来，我国经济立法和社会立法的比例不均衡、不适当，与长期在政策导向上强调加快经济立法是有关系的。“十一届三中全会以来，全国人大常委会共制定300多部法律和有关法律问题的决定，其中三分之一以上是经济法律。”[6]在大力发展经济的特定时期，这是可以理解的。但是，这也影响了社会立法的开展，二三十年下来，社会立法已明显滞后于社会发展，对社会发展的保障作用也比较有限。例如，“截至2009年，全国人民代表大会及其常委会共有现行有效法律232件，其中经济法55件，占24%；社会法16件，占7%。”[7]

从中央立法层面看，贯彻以人为本，加强社会领域立法，使之成为立法的重点领域之一，需要秉持以下路径和方向：把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为社会领域立法工作的出发点和落脚点；以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，以实现社会公平正义为目标，推进社会领域立法；从我国国情出发，有序、有重点、有步骤、点面结合地推进社会领域立法。

从社会立法领域的内容事项看，也有重点和非重点之分。当前，加强社会保障提供，加强劳动者权益保护，对社会弱者予以帮扶救济的立法事项需要成为社会领域立法的重点和聚焦点。尽管我国已经制定了《劳动法》《保险法》等法律，但是当前的社会保障面还有限，社会保障体系还有许多不足，劳动者的合法权益尚未得到全面、切实的保护。加上我国在社会保障领域起步较晚，与之相配套的法律也很少。因此，在劳动以及社会保障方面出现的一系列矛盾和纠纷，经常面临缺乏相关法律规范依据的窘境，这就需要在纠纷解决依据上提供相应的法律制度供给。