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3 2 发达国家城市化过程中的土地和农民问题及应对措施（第2页）

人口的转移产生了劳动力就业结构的变化。从表3-5看，区别于英国的梯式转移模式，第一产业的剩余劳动力在城市化过程中直接分别转向了第二产业和第三产业，且以第三产业为主。

表3-5美国城市化过程中劳动力就业结构变化（%）

在美国城市化发展的时期，即使移民多是自发性的，城市和农村的生活也如其他国家一样存在天壤之别。据1910年统计，佃农农户在北部和西部分别达到26。5%、14。0%；陷入抵押债务的农民占全部农户的13。农业工人达338万人，约占全部农业劳动者（1335万人）的14。占全部农户16左右的资本主义大农场，生产了全国农产品价值的一半以上。[29]越来越多的农民贫困破产，被剥夺了土地，资本主义的大农场占据统治地位。垄断资本家残酷剥削工农群众，使得贫富差距极为悬殊，“在美国大城市里以及乡村里，存在着可怕的失业和贫困的现象，人的劳动白白地被掠夺；……亿万富翁……却过着空前未有的豪华生活”[30]。可以说，随着城市化对土地的占用，随着城市化的发展，农民的生活并没有得到很好的改善。相反地，一部分农民却因此陷入窘境。

3。2。2。2立法、区划与税收

城市化的发展不能放慢，但对土地的破坏必须遏制。为防止优质农地的进一步流失，针对城市化过程中的耕地破坏问题，美国通过一系列法律、经济等手段进行耕地保护（见表3-6）。首先，在法律层面，政府通过严格立法的手段保护土地尤其是重点保护优质耕地。从20世纪30年代起，美国政府就开始了对优质耕地的保护。它针对农地保护及利用，制定和颁布了诸多政策、法律，同时设立土地利用综合委员会，由其综合运用政策和法律以致力于耕地数量和质量的保护。各州也颁布和实施了较之联邦政府更为具体详细的耕地保护法，对耕地使用、城市用地进行规范，从而保护本州的优质耕地不被占用。此外，联邦和地方政府为适应城市化发展不同阶段的需求，适时地调整保护耕地的政策，从而既实现耕地的保护，又不妨碍城市化的建设和发展。其次，在经济层面，政府一方面制定农业区划，划定最好的农地确定保护范围；另一方面实施税收偏爱政策。政府通过综合考虑土壤质量和地块大小等因素，划分出最好的值得保护的土地范围，在该区域内实施土地保护秩序。并且，在最好的农地周围划定缓冲区，规定在农业用地区域内只能进行农业生产及农业相关活动，严格禁止使用农业用地建造住宅或其他的城市基础设施。就税收而言，政府对耕地经营采取优惠征税措施，通过递延征税和达成限制性协议等方式，降低农民经营城市周边耕地的成本，调动农民的积极性和耕地保护意识，阻止农地非农化。从1956年马里兰州率先实施农用地的优惠性税收计划至2009年，美国已有48个州直接对耕地实施税收优惠政策，而密歇根州和威斯康星州则对耕地税收提供优惠贷款。[31]虽有研究表明优惠性税收政策对美国耕地的保护并没有发挥太多实质性的作用，但是耕地保护之理念和行为却值得学习。最后，在土地利用层面，科学合理地利用土地和制定耕地使用规划。为保证土地的合理利用和最大限度地挖掘土地潜力，美国科学家创立了具有很大实用价值的土地能力分级标准，据此将土地划分为不同的等级以确定土地的使用限度。美国在全国范围内以该分级作为依据，合理安排和调整土地的利用。尤其对于优质耕地，更是制定了一系列具体而细致的标准进行科学划定并对利用情况进行监测，还专门成立编制土地保护规划的机构进行耕地边界划定，防止城市扩张对其占用。此外，土地开发权设定和鼓励公众参与耕地保护，对解决美国在城市化过程中的耕地破坏问题发挥了重要作用。

表3-6美国城市化过程中的土地保护立法及行为

续表

3。2。3法国——农民迁移与农村支持

一直到19世纪初，法国农村都处于传统的农村社会状态。封建制度的根深蒂固使得18世纪初叶的法国社会依然保守落后。即使1789年法国大革命从形式上摧毁了法国的封建制度，但是由于国内政局的动**和传统的封闭型经济结构并未从根本上受到冲击，法国的社会转型依然十分缓慢。小农经济的普遍存在及其不断强化的趋势，使得土地极端分散，农业生产规模化迟迟得不到发展。农业生产力的限制，使得法国的城市化难以前进。再加上法国大革命和拿破仑战争的延误，法国的城市化进程比英国晚了半个多世纪。直到1804年颁布《拿破仑法典》，这是一部典型的资产阶级社会化的法典，为法国工业的兴起创造了必要的条件。19世纪中叶以后，法国迎来了工业化的**，与之同步的城市化也开始了迅速发展。

3。2。3。1农民大规模迁移并饱受压迫

在19世纪中叶以前，法国的乡村人口大部分生活在与外界联系甚少的农村公社，农民生活隔绝而孤立，很少流动和开放。在农村公社中土地集体所有，每个农民还有在集体土地上放牧，以及捡拾麦穗和柴草的权利。随着经济发展和农村变革，公有地逐渐减少公共权利逐渐削弱，资本主义的发展使其最终瓦解。“当农业纳入资本主义轨道之时，农村公社和自然经济形态经过一个世纪的抵抗后，终因彻底分解而告结束。”[32]公有地和集体权益的丧失，使得农民所依赖的经济条件和平均主义的经济准则遭到破坏，加之资本主义的进入将一部分农民抛向破产。破产的农民只好背井离乡流向城市。以19世纪50年代为分界点，法国城市化过程中人口的迁移表现出两种不同的特点。

在城市化初期即19世纪前期，法国移民基本上是季节性移民。不过这一阶段的移民主要是在乡村人口压力和贫困导致的根据农忙和农闲情况而定的季节要求下进行的，而且季节性移民并没有改变传统社会的结构，所以一般认为这一时期的移民并不具有现代意义上的人口城市化的性质。19世纪五六十年代是法国从农业社会向工业社会转型的重要时期，同时伴随着法国的城市化发展趋势。城市化和工业化的发展伴随着乡村社会的衰落，农业剩余人口的增加促成了这一时期的移民。根据法国经济学家莱维-勒布瓦耶（Lévy-Leboyer）列举的关于法国移民的数据，城市化发展的初期即1931年到1941年的10年，移民数量达到47。3万人；而此后的10年移民数量比前10年增加近一倍；在城市化高速发展的1851年到1861年，城市移民数量达到最高值，为126。5万人，比1831年到1841年增加了两倍还多；此后一直到1911年，每10年中移民的数量虽未超过这一时期，但基本维持在80万到110万人左右。[33]

迅速发展的工业化和城市化吸收了大量的农业人口，同时城市和工业提供了更多的机会和前景，使得传统的季节性移民受到冲击。以往乡村中的季节性移民逐渐成为向城市定居的永久性移民，城乡间的往返运动也随之变成向城市的定向运动。经过城市化过程中人口的迁移所形成的城乡人口结构，以人口在200万人以上的居民聚居点为城市进行数据整理，法国城市化过程中城市人口和农村人口历年占全国人口的比例如图3-4所示。当然，全国农村地区的人口迁移并不是同步的。在19世纪五六十年代，靠近主要城市和工业中心以及铁路干线附近地区的乡村移民运动已经充分发展起来，而贫穷的高原地区和边远地区则一直到20世纪初才受到影响。

图3-4法国城市化过程中城市与农村人口占比变化

数据来源：转引自何志扬：《城市化道路国际比较研究》，博士学位论文，武汉大学，2009。

然而，城市化的发展、人口的大规模迁移并没有改善农民的生活状况。在城市化过程中，农民仍然没有摆脱苦难的命运。原有的公共放牧权、拾穗权等在1892年以后也基本丧失；而且随着资本主义的发展，原来公社所有的许多荒地也被一块块地蚕食或分掉了。农民在没有获得任何保障和救济的情况下曾经拥有的一些权利也丧失了；他们只有一小块土地可供耕种，却要承受非常沉重的苛捐杂税。这就意味着农民的收入在各种盘剥之后几乎所剩无几。“在十九世纪内，……农民的小块土地现在只是使资本家从土地上榨取利润、利息和地租，而让土地耕作者自己随便怎样去挣自己工资的一个借口。”[34]对农民而言，剥削只是从一种状态进入另一种状态，原来的封建领主由高利贷者代替，原来土地上的封建义务变成了抵押制，原来贵族的地产由资产阶级的资本取代。真正没有发生变化的是农民生活的窘迫与困境。不仅如此，农民还要遭受由不可控制的自然灾害等造成的损失。“他们的处境在资本主义还统治着的时候是绝对没有希望的，要保全他们那样的小块土地所有制是绝对不可能的”[35]，贫困使他们不可避免地走向破产，沦为无产者。

3。2。3。2政府支持农业与发展农村[36]

城市化发展引发的法国大规模移民以及对原有农村生产生活体系的破坏，让农民的生活苦不堪言。为适应城市化发展的需要，法国政府开始对土地进行整治，并开展一系列农业发展支持计划以推动农村发展。

从支持农业的角度看，法国政府为农村地区提供了大量的财政和技术支援，以兴办农田水利设施和增加落后地区的基础设施供给。相关措施具体体现为：一是通过兼并推进规模经营，并对失去土地的农民给予赔偿和生活补贴；二是通过专业化的公私合营公司加强农田水利设施的兴建，并由政府制订计划和统一管理；三是促进农业合作和互助，由国家出资建立各种类型的农业合作社和互助组织，引导农民走向互助与合作；四是增加各类型补贴，如对农作物、畜产品和加工品的补贴，购买农业机械设备等的补贴，从而推动农业现代化发展。更为重要的是，法国政府通过建立一系列服务机构为农业和农民提供服务，使得农业之发展取得了显著的成效。从发展农村的角度看，法国政府不仅对农业给予了极大的支持，而且对第二、第三产业的发展也投入了极大的努力。为了吸引外来企业的投资，政府开辟一些“新工业区”用来建厂，同时通过以立法的方式设置“地区发展奖金”和减免部分税收等鼓励工业企业和其他行业去农村和人口出生率低的地区兴办工厂以推动农村工商业的发展。另外，受到城市化下人口迁移之影响而衰落的农村手工业又受到了政府的关注，在农村和乡镇及新兴城市附近发展手工企业得到了国家的鼓励，国家设立“手工业企业装备奖金”和“农业方向奖金”等以表彰手工业企业对农业和农村之发展做出的贡献。作为法国农民最主要的收入来源，畜牧业的发展是城市化发展的同时法国政府必须关注的问题。政府为农村畜牧业的现代化发展提供资金和技术支持等。此外，为保证社会稳定、缩小贫富差距、促进社会平等，法国进一步完善了包括医疗保险、养老金制、失业救济和家庭补贴等在内的社会福利体系，为农民在城市化发展之后的生活提供了更为可靠的保证。可以说，在城市化发展的同时，法国政府并没有忽略对农村的发展和建设，没有忽略对农民的保障。这对法国城市化发展后期的社会稳定和城市化持续健康发展起到了极为重要的作用。

3。2。4日本——掠夺农民与新农村建设

日本的城市化起源于1868年的明治维新时期，工业化的发展带动了城市化的发展。城市化发展初期，日本对农地的占用现象非常严重。农地占用以及城市和工业的发展，产生了大量的农村剩余劳动力。但是，对于日本农民来说，土地是其**，他们并不愿意完全脱离土地进入城市或工厂，使得这一时期日本的农村兼业化现象非常普遍。农民的兼业化造成了农业生产老龄化和土地难以流转等现象，成为城市化初期日本亟待解决的重要问题。

3。2。4。1农民兼业化与政府掠夺

日本人多地少、土地资源稀缺，在发达国家中人口密度最高。因此，日本的城市用地多是从农地转化而来的。尤其是在城市化发展的快速阶段，这种情况尤为严重。根据相关数据统计，日本城市化发展“1955年占用耕地5000公顷，到1973年达到68000公顷；耕地利用率在1960—1970年由133。9%下降到109%，种植面积的下降比耕地面积的下降更快，由1960年的81。29万公顷减少到1970年的58。1万公顷”[37]。而1975年城市化区域内用地农地转用面积为9347公顷。[38]在1955—2005年的半个世纪之内，日本共减少耕地128。1万公顷，减少了21。35%。[39]总体来说，20世纪60年代以后，随着日本经济高速增长以及工业化、城市化迅速发展，农业用地被大量占用，农地总面积不断减少。从日本城市化过程中耕地面积的变动趋势图（见图3-5）我们也可以清楚地看出，在日本城市化发展的过程中，耕地面积在城市化发展的两个重要时期呈现出明显的减少趋势。在城市化建设的初期，耕地面积呈现急剧下降的态势。在城市化快速发展的阶段，日本政府虽然通过一系列措施保护耕地和扩大耕地面积，但没有改变城市占用耕地的现象。只是受到法律和其他政策措施的影响，这种占用呈现出较为平缓的趋势。可以说，日本的城市化建设对农地造成了极大的影响，而这又直接关系到农民。

图3-5日本城市化过程中耕地面积变动情况

数据来源：转引自郝寿义、王家庭、张换兆：《日本工业化、城市化与农地制度演进的历史考察》，载《日本学刊》，2007（1）。

在农地大量转用的背景之下，多数农村青壮年劳动力离开农村进入城市谋生，城市人口在城市化快速发展的20年间（1950—1970年）迅速增长，相应的农业劳动人口不断下降（见图3-6）。据统计，在城市化快速发展的20年间，日本的农业劳动力减少了约46个百分点。[40]不过这种下降并非急剧性下降而是呈现一个平缓的状态。

图3-6日本人口城乡分布情况

注：城市人口指市的人口，农村人口指町和村的人口。

数据来源：转引自何志扬：《城市化道路国际比较研究》，博士学位论文，武汉大学，2009。

农业人口总量下降平缓的原因在于农民并没有完全脱离农业。那些“留存下来的农户中有近80%实现了兼业化”[41]。在第二次世界大战后日本城市化发展的黄金十年，日本农民兼业化严重，专业农户急剧减少（见表3-7）。农户兼业化一方面导致了农业人口和农村劳动力的老龄化趋势，“一般认为日本农业人口的高龄化进程要比总人口超前约20年”[42]；另一方面导致了土地流转的相对滞后。农业人口转移的过程中，土地一般会分散在没有脱离农业的农户的手中，大部分农户选择兼业的方式提高家庭收入总额而非将自己所有的土地予以出售，使得土地流转和集中相当的缓慢。“1960—1985年……零散小农经营的基本状况并没有发生变化。”[43]

表3-7日本城市化过程中农户构成的变化（%）