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3 2 发达国家城市化过程中的土地和农民问题及应对措施（第1页）

3。2发达国家城市化过程中的土地和农民问题及应对措施

发达资本主义国家的原始积累很大程度上在于对农民土地的剥夺。正如马克思所言：“对农业生产者即农民的土地的剥夺，形成全部过程的基础。”[2]城市扩张中最迫切的就是对城市周边土地的需求。随着城市化的不断深入，对土地的需求日益高涨，农村土地的城市流转成为城市化进程中不可逆转的现象。土地大面积的城市流转是世界各国发展城市化过程中无法绕开的课题。由此引发的土地问题也成为各国在城市化进程中必须正视的问题。

近代西方工业化的发展，促进了传统社会和生活结构的巨变，以农村和农业为主的社会结构发生了一个大的转变。祖祖辈辈以农业为生的农民，随着城市的建设和发展逐渐向工业城市迁徙。不管是自发还是被动，农民的城市迁移在满足城市劳动力需求的同时，也带来了困扰各国的种种问题。为避免城市化发展中产生的种种困境阻滞城市化的发展，各国采取了积极的应对措施予以化解。本节将细述各发达国家在城市化过程中遭遇的典型的土地问题和农民问题及其应对措施。

3。2。1英国——土地集中与立法干预

英国是世界城市化起步较早的国家。借助工业革命的力量，加之两次大规模的“圈地运动”，英国发展资本主义经济的条件得以创造。在这个基础上，英国率先开始了其城市化道路。虽然从严格意义上讲，圈地运动并不是英国城市化发展的最直接原因，但是圈地运动客观上加速了城市化进程。在这个过程中，英国的农村、农民以及城市都受到了影响。

3。2。1。1土地高度集中与农民生活困苦

英国土地所有权的集中程度在19世纪超过了当时欧洲的其他国家。英国土地的高度集中，一方面是其中古封建遗产的结果，另一方面则归功于持续3个多世纪的圈地运动（见表3-2）。

表3-2英国的圈地进程

英国的圈地运动不仅是贵族、大地主的行为，在18世纪甚至得到了议会的支持。议会圈地成为当时的主要特征。议会通过的圈地法案逐年猛增。在18世纪的前50年，每一年代通过的圈地法案的数量还较少，分别为1项、8项、33项、35项、38项，到后50年就迅速增长起来，每一年代的数量分别为156项、424项、642项、287项、506项。19世纪初的10年间，议会圈地法案更是颁布了906项之多，其数量可见一斑。[3]所圈占的土地不仅包括农村中的公用地，还包括农民的私有地。据著名农业史专家托尼（Tawney）的估计，1600年诺森普顿郡2个庄园的256名农户中，有129名所耕作的土地不足10英亩，约占总数的50。4%，其中30名根本无土地，约占总数的11。7%。[4]到19世纪上半叶，英格兰圈地总面积约650万英亩，约占英格兰总面积的20%；在1780—1820年，土地所有者人数减少了40%～50%。[5]到19世纪，英国土地的高度集中程度已经为世界所罕见。

对于圈地运动的结果，有学者在研究世界历史的时候就曾指出：“圈地运动使英国农村土地高度集中，同时造成农村人口向城市迁移”[6]（见图3-2）。根据相关文献，在17世纪，就整个英格兰来说，每12年教区的12到23的人口将被更新。[7]尤其是在英国城市化快速发展的18世纪，城市人口占总人口的比重逐年上升。1700年城市人口占总人口比重为18。7%，到1750年上升至22。6%，……1801年城市人口占总人口的比重已经达到30。6%。[8]到1851年时，英国农村人口占总人口的比重为48。0%，而城市人口则为52。0%。[9]农业人口的大量转移引发了劳动力就业结构的大调整，劳动力不断地从第一产业转向第二产业又进入第三产业。如诺思所言，在19世纪“英国人口增长3倍，一些村镇变成了大城市，英国的人均收入翻了一番多，农业从大致占国民产出的12下降到15以下，制造业与服务业扩张并取代了农民以前的角色”[10]。

图3-2英国人口城乡分布情况

然而，不管是在何种动力下产生的人口向城市迁移，实际上对城市化发展过程有切肤之痛的始终是农民。通过圈地运动被剥夺了土地的农民，有的死于饥饿和贫困，有的流亡到殖民地，有的沦为没有固定租期的小佃户，有的成了农场主的雇工，不过最大的一部分则是流入城市成为雇佣工人和产业后备军。事实上，不管农民在城市化过程中是否离开农村、离开土地，其生活状况都曾遭遇一场浩劫。

留在农村的农民几乎丧失了对土地享有的全部权利，更为严重的是，他们从此丧失了改善自己社会地位的机会，不得不卖掉自己的小块土地，从大地主手中租种土地。正如米歇尔·博德（MichelBeaud）所言：“以前四十个人赖以为生的地方，现在只一个人和他的一名牧人就把它占为己有了。”[11]同时，农业收益的分配大幅度向地主倾斜，农业生产带来的社会财富主要转化为地租的形式进入地主的口袋（见表3-3）。劳动者所得的份额不断降低，导致了严重的社会不平等现象。失去土地而离开农村进入城市的农民，“……就这样被迫走进了工厂，被迫大规模向城镇迁移，向工业区迁移……”[12]，而成为雇佣工人。然而，满怀希望进入城市的农民并没有过上想象中的美好生活，甚至陷入更为糟糕的境地。他们在城市的居住条件极其恶劣，“在19世纪中期的英国《议会文件》里，对各大城市卫生状况的调查报告，惊人相似地大量使用诸如‘肮脏’‘恶臭’‘阴暗’‘热病’等字眼描述工人街区和大杂院（贫民窟）”[13]；“他们的穷困和生活无保障的情况现在至少和过去一样严重。伦敦的东头是一个日益扩大的泥塘，在失业时期那里充满了无穷的贫困、绝望和饥饿，在有工作做的时候又到处是肉体和精神的堕落。在其他一切大城市里也是一样，只有享有特权的少数工人是例外”[14]。

表3-3四种圈地上农业生产的总产出、地租和农场主利润的增长率（%）

农村和农民如学者描述的那样：“农村人烟稀少，村舍为虚；与此同时，一支‘自由劳动力’的大军在喧闹的城市里形成了。他们已经斩断了和土地的联系，聚集在每个城市的最肮脏、最杂乱的角落，地方观念日益淡薄。他们完全没有任何财产，在劳动力市场上无拘无束地出卖自己。他们没有多少技能，人数众多却不懂得团结，因此在这个市场上的处境极其不利，有时相互竞争，彼此倾轧。面包等一切日常生活必需品，必须从市场上购买，没有一天的劳作，就没有一天的衣食。”[15]

3。2。1。2议会立法与政府干预

土地高度集中，地租上涨，农户为了获得更多的农业经营收入，只能选择掠夺式的经营方式。为了避免这种情况的发生，地主往往在租佃契约中约定耕作方式，但这又在一定程度上阻碍了农户根据实际情况改变耕作方式，限制了农户的经营转变。此外，即使农户对土地进行了改良，但是租期结束的时候他们并没有权利获得可持续利用的耕地改良补偿。这些都挫伤了农户经营的积极性。19世纪70年代的农业危机让政府看到了该状况的不良影响，为了鼓励农户经营和改良土地的积极性，英国政府颁布了一系列的政策、法律来调整农户和地主之间的关系。

从表3-4我们可以看出，自19世纪晚期以来英国政府转变了之前对农业租佃契约关系的不作为态度，逐渐缩小地主对佃户的权限，扩大佃户对土地自主经营和利用的自由；而农民对土地的改良则以法律强制的手段要求予以补偿。另外，对于封建遗留的诸如地主可以不受阻碍地在佃户租种的土地上进行狩猎的权限以及特定农户不得进行狩猎的限制，政府也通过一系列的法律予以取消并且赋予了佃户狩猎的权利。这些法律的实施使得农民的权益得到一定的保障。同时，为了打击大土地所有制、促进社会平等，政府从19世纪末期开始对土地征收遗产税，到20世纪初的时候，遗产税的税率已经上升到了60%。沉重的遗产税以及政府对农场主的资助，极大地打击了土地高度集中之下的租佃制度，农场主的土地所有制得到了发展。直接经营土地的农场主在不同类型的持有地中拥有土地的占比从1887年的14。4%增长到1983年的70。4%。[16]

不过，管窥英国从大土地所有制之下的不平等的租佃制度到农场主的土地所有制的变迁，我们亦可以发现，在一个仍以农业为主（至少农业占相当比重）的社会里，单纯地依靠契约自由是远远不够的。政府在一定程度上的支持和干预对于垄断的形成具有极为重要的意义。因为地主始终处在一个较之农民具有优势的地位（而且这种优势的比例是极大的），农民（佃户）往往会被迫接受所谓的“契约自由”。这种情况下，地主显然拥有很大的垄断性权力，而实际情况也的确是这样的。在这种所谓的契约自由之下，是永远不可能实现帕累托最优[17]的。而政府一定程度的干预，一方面限制了地主的权力，另一方面对农民给予了一定的支持和保障。这反而实现了农业效率的提高和农民权利的保护。

表3-419世纪晚期以来英国关于大土地所有权逐步受限和农民权利扩张的政策、法律

续表

英国城市化发展的这一时期，大量人口涌入城市的同时，城市并没有做好接纳的准备，或者说城市尚未发展到那样一个程度，这就不可避免地导致了上述现象的发生。为解决上述问题，英国政府在第二次世界大战前后开始新的城市发展规划，并于1946年通过《新城法》，拉开了英国新城运动的序幕。新城运动以埃比尼泽·霍华德（EbenezerHoward）的“田园城市”理论为指导。他认为，人们在高密度、工业化和过分拥挤的大城市中大量聚集会造成非常严重的后果，应该让人们回到那种小规模的、开放性的、人与自然以及经济与社会平衡发展的城市模式中去。[18]英国的新城运动“通过公共政策干预来抵消放任无序的工业化和城镇化所带来的不利影响”[19]。中央政府直接拨款成立新城开发公司并通过一系列法案引导城市化进程，政府甚至购买土地引导城市建设开发，城市的规划实践活动一度空前高涨。虽然从实施效果看，上述政策只是公共政策上的干预，而非直接满足基本生活需要的社会政策干预，因此效果有限。但不可否认的是，这些政策干预的实施，为农村移民权益的保障奠定了基础，同时也为缩小贫富差距和打破二元结构发挥了积极的作用，且减少了对农村环境以及利益的损害。不可忽略的是，社会组织对城市化过程中的农民权益保障发挥了极大作用，并在城市化后期形成了较为完善的制度。

3。2。2美国——耕地占用与区划调整、税收调节

19世纪20年代，在英国的带动下美国开始了其工业化发展，并于19世纪末期以超过英国城市化发展的势头蓬勃发展。在工业化发展带动之下，美国的城市化迅猛发展。在这个过程中，美国成为世界经济发展中心，但也同样面临着土地和人口的双重问题。

3。2。2。1耕地占用严重与农民自发迁移

人少地多是美国的典型特征。世界各国在城市化发展的过程中都面临着严重的土地不足的问题，而美国却恰恰相反。即使是在城市化进入发展**的20世纪初期，人均耕地的面积都曾达到1。13公顷。[20]因此，不同于其他国家的城市化建设，美国的城市化实际上是一个“造新城”的过程，其很多城市都是从比较富庶的农村发展起来的。尤其是在城市化发展的初期，占用优质农地尤其是耕地进行城市建设是非常普遍的；而在耕地的占用中，同等条件下优质农地一般要比劣质土地更容易向城市流转。[21]这不仅导致大量耕地数量的减少，而且使得周围的自然环境遭到严重的破坏。根据1975年美国农业部统计，每年大约有12。1万公顷的优质耕地流转至城市非农产业，流转的土地中有35%为耕地。根据加德纳（Gardner）2002年的研究，“从1950年到2000年这半个世纪期间，美国的耕地面积下降了20%之多，其中尤以亚特兰大地区最为严重，特拉华州、马里兰州、新泽西州、纽约州、宾夕法尼亚州和弗吉尼亚州这六个州的耕地面积下降50%”[22]。新的城市化发展中也包含了对农地的占用计划。斯坦（Stein）等于2005年提出的住宅发展计划到2030年这个分水岭将影响另外的1800万公顷的农村土地。更具体地说，阿利格和普兰丁格（AligandPlantinga）计划在1997年至2030年将1000万公顷的森林土地转化为发展用地。诺瓦克和沃尔顿（NowakandWalton）计划到2050年将5。3%的非城市森林土地纳入城市发展计划。[23]这样看来，美国城市化发展这一路走来，始终伴随着对农村土地的占用。美国地广人稀，在城市化发展的时期内，不仅吸引了本国农村剩余劳动力，同时还有其独有的现象，即外国移民进入城市。据美国政府统计，“1820—1924年迁入美国的移民达3464万人，相当于1790年美国人口的9倍”[24]。到19世纪后期美国的移民数量更是急剧增长。据1900年的调查，“外国移民构成了美国最大的10个城市人口的40%，移民的第二代构成这些人口的20%”[25]。

从农村剩余劳动力方面看，城市化过程中，美国农村剩余劳动力呈现了一个一边产生一边转移的过程。伴随着工业化发展下的美国城市化发展，在第一次工业革命时期出现了人口的大量转移。具体来讲，美国1790年第一次人口普查时，全国只有3。35%的人口居住在8000人以上的城镇里；而到1870年时，大约20%的人口属于这样的城镇居民；到了19世纪末，已有33。5%的人口住在这样的城镇里；仅1860年到1900年的40年间，城市人口增加了2000万之多。[26]另据美国人口普查局数据显示，城市人口1900年比1790年增加了约3001。3万人，仅1840年到1850年这10年间就增长了93。7个百分点。[27]而农村人口增长缓慢，有的地区甚至因人口的大量流失而出现了负增长。以1910年、1920年和1940年为例，农村人口占全国人口的比例分别为54。3%、48。8%、43。5%[28]，下降幅度尤为明显。

从图3-3可以明显地看出，在美国城市化发展过程中，城市人口占全国总人口的比例逐年上升，而随着农业人口的转移，农村人口的占比逐年下降。尤其是在1870年到1900年的美国城市快速发展阶段，城市与农村人口占总人口比例的变化非常明显。

图3-3美国城市化过程中城市与农村人口占比变化

数据来源：U。S。susBureau，“SelectedHistoriialsusPopulationandHousingts：UrbanandRuralPopulations，1790to1990”。转引自贾彩彦：《近代美国城市化进程中城市土地管理制度的初步构建》，载《兰州学刊》，2011（5）。