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高考分省定额制的形成与调整1（第1页）

高考分省定额制的形成与调整[1]

“分省定额”在科举时代便已成制，并有效地维护了科考录取的区域公平，为国家的稳定与统一做出了重要贡献。高考分省定额，虽非直接继承科举分省定额，但二者异曲同工，且都是在历经一系列变革调整后做出的历史选择。然而，缘何高考分省定额成为现今人们批评高考不公的重要制度因素之一？它维护区域公平的功能是如何被削弱的？本文试图在梳理高考分省定额形成的基础上，探究其存在的问题及成因，揭示其正向功能衰退现象背后之本质，正本清源，为科学调整未来高校招生名额分配政策提供借鉴。

一、高考分省定额制的形成

高考分省定额是高校招生名额分配的一种方式，即各高校根据国家政策、社会需求及办学条件，以省（区、市）为单位分配招生指标。它决定着各省（区、市）的高考录取率和考生接受高等教育机会的竞争激烈程度，是一项集公平性、科学性及政治性于一体的制度安排，具有调控国家人才结构及培养总量的重要功能。综观其历史变革，大致历经了配额权的上收和大行政区配额再到配额至高校的分省定额三个阶段。

（一）招生定额权上收阶段（1949—1951）

1949年，高校招生基本沿袭新中国成立前的旧制，采取高校单独或联合招考，招生名额由高校自行根据办学规模制定，录取基本是“以分取人”。1950年，随着中央人民政府对教育的关注，当年规定各高校招生名额，“除华北五省二市高等学校由中央教育部另行规定外，各高等学校得由各大行政区教育部根据实际情况而定”[2]，这表明国家开始回收高校招生名额分配权。1951年，教育部又规定：“各高等学校招生，对吸收曾长期从事革命工作的工农干部、知识分子干部及产业工人，应使达到一定的比例，此项名额比例由中央人民政府教育部或各大行政区人民政府（军政委员会）教育部（文教部）按当地的可能条件与报考情形规定之。”[3]这是新中国首次做出高考招生名额倾向特定阶层的规定，体现了高校招生服务政治发展的功能。可见，与国家过渡时期相一致，1949年至1951年是统一高考建制的准备阶段，在名额分配问题上表现出“权力上收”的特征，其整体趋向是不断加强国家的宏观调控与定量化分配。

（二）大行政区配额阶段（1952—1958）

在完成对高考名额分配权力的上收后，国家开始逐步加强对高考名额的区域调控。1952年，根据国家建设初期的需要，高校招生以培养国防和工业经济建设的技术干部、医药卫生干部及中等学校师资为重点，按照大行政区分配名额：“华北15550人，华东15910人，东北6020人，中南7560人，西南3300人，西北1660人。”[4]1953年，为保证培养各类建设干部计划的实施，缓解各大行政区招生名额与学生来源不平衡的矛盾，教育部除统一规定全国高校招生总额、各系科名额及各高等学校的招生名额外，还规定“华北、东北、西北三区学生来源少，不敷本区需要，上述各该区学生以报考本区高校为原则。华东、中南、西南三区学生来源较多，应鼓励和帮助这三个区的一部分学生，报考华北、东北、西北等区学校”[5]。1954年又补充规定：华北、东北、西北学生除准予报考指定的几个外区学校外以报考本区学校为原则，同时，华东、中南、西南报考青年除个别情况外，一般不得互调[6]。1955年后，又进一步开始按学校类型与地区生源情况划分录取范围。1957年，工业、国防、外交等特殊专业院校，还可根据情况由全国高等学校招生委员会安排到非所在地招生，厦门大学除了在华东地区招生外，还可在华北、中南地区招收一部分华侨学生。到1958年，“为使高校招生便于落实因地制宜、因校制宜的原则，发挥地方和高校办学积极性，改为实行学校单独招生或联合招生”，但“考虑到各高校的性质和专业设置情况，对于各类高校招生的地区范围，根据就地取材与地区调剂相结合的原则作统一安排”[7]，主要是以各省、市、自治区为单位招生，全国性高校可在全国招生，同时也允许部分院校在协作区招生。可见，通过1958年招生计划的调整，特别是教育管理权的下放，高校招生已进入由“大行政区定额”向“分省定额”的过渡阶段。

（三）分省定额调控阶段（1959年至今）

经过1958年的计划调整，1959年，高校招生采取“统一领导与分散办理相结合的方式”，即“各中央部门领导的学校在各省、市、自治区的招生人数，以及考生来源较多的省、市支援考生来源不足的省、市、自治区的调剂人数，由教育部与有关省、市、自治区及有关学校协商制定调剂方案。各省、市、自治区之间彼此招生的少量调剂人数，由各省、市、自治区之间自行商定”[8]。这表明各省（市、区）已获得因地制宜办理招生工作的权利，同时也意味着高考进入分省定额时代。此后到“**”前基本沿用此法。

1977年恢复高考后，仍实行分省定额制，并开始实施有计划的招生体制改革。1985年，依《中共中央关于教育体制改革的决定》，高校招生进入国家任务招生计划与调节性招生计划并存的“双轨制”阶段，其指导思想是：“面向全国的院校及专业实行全国招生，面向地区的院校及专业在地区范围内招生，面向省、市、自治区的院校在本省、市、自治区招生。同时省属院校对本地落后地区的考生可降分录取。”[9]而随着改革开放的推进，1987年颁布了《普通高等学校招生来源计划编制工作暂行规定》，要求：“省、自治区、直辖市党政机关、中央、国务院部门、全民所有制企事业单位委托培养的学生，一般应在省、自治区、直辖市范围内招生，不得任意缩小招生范围。全民所有制企事业单位中工作或生活条件比较艰苦的单位，城乡集体所有制企事业单位，个体户以及山区、边远地区、少数民族聚居地区的委托培养可以划定较小招生范围，同时明确预备生源，首先在划定的招生范围内择优录取，如在规定的录取标准内录不满额，则在预备生源中择优录取。”[10]总体而言，“双轨制”在一定程度上适应了高等教育发展的需要，满足了社会的多方面人才需求，缓解了高校办学经费困难，并较好地限制了教育部直属院校招生的地域化倾向。但同时，也滋生了诸如“分不够，钱来凑”等教育腐败问题。到1994年，为维护教育公正，确保招生公平，教育部先后发布了《中国教育改革和发展纲要》与《关于进一步改革普通高等学校招生和毕业生就业制度的试点意见》，规定：“学校可根据社会需求和办学条件自行调整招生规模，国家调控招生总规模和专业结构。”“录取时，对同一学校只规定一个最低控制分数线，不再按国家任务和调节两种计划分别划定分数线。”[11]至此，我国高校招生进入了“并轨制”时代。

经过多年发展，目前“经教育部批准（或备案）的具有普通高等学历教育招生资格的高校在国家核定的普通高等教育年度招生规模内，可编制本校的分省（区、市）分专业招生计划（招生来源计划）”。同时，“安排跨省（区、市）招生的本科高校，可预留少量计划（不得超过本校本科招生计划总数的1%），用于调节各地统考上线生源的不平衡”[12]，基本形成了国家宏观控制总量，高校根据经济社会发展的需要，对市场人才需求进行分析、预测，结合自身办学条件、毕业生就业情况自主制定分省（区、市）招生名额的办法。

二、高考分省定额制的问题及成因

“物盈则亏，法久终弊。”由于高校在国家控制总量的条件下可自主制定招生名额分配办法，因此，当高校受到其他因素的影响、介入或干扰时，自主定额便易产生问题。客观分析这些问题及其成因，是理性看待与科学调整高考分省定额制的重要前提。

（一）高考分省定额制存在的问题

从高考名额的历史演变来看，我国高校招生早已形成以本地招生为主的逻辑和惯例，而“在中央与地方联合共建、部属高校下放以及强调高校服务地方经济发展的背景下，高考分省定额最终演化为‘两倾’，即倾斜的高考录取分数线与倾斜的招生名额投放”[13]。然而，当前的高考平均录取率已达75%，高考竞争的实质是对优质高等教育资源的争夺。因此，分省定额的问题集中表现在“985工程”和“211工程”等部属高校或重点高校的名额投放与分数线的划定上，以及由此引起的高等教育入学机会的区域性差异。

2004年，全国招收的本科生有15。93%进入部属高校，但各省、市分配到的部属高校招生名额差异显著。有研究指出：2009年，北京大学在北京投放的招生指标是每万名考生66。8名，在天津10。2名，在上海4。8名，全国平均2。2名；在山东与河南分别1。1和1名；广东和安徽分别是0。68名和0。66名。不难发现，广东、安徽的考生进入北京大学的概率正好是北京考生的1100。换言之，北京大学对广东和安徽考生设置的门槛比北京考生整整高100倍。与此“差距”相比还有更甚者，仍以2009年为例，复旦大学在上海投放的招生指标高达每万名考生117。1名，在浙江5。2名，在北京4。2名，全国平均2。2名，而在山东、山西、广东、河北、河南、内蒙古等10个省、区投放的指标在1名以下；上海考生进复旦大学的机会是全国平均的53倍，山东考生的150倍，河南考生的274倍，内蒙古考生的288倍（见表1）。[14]可见，部属高校所在地考生的入学机会远远大于外地考生。

表12009年北京大学、复旦大学在主要省、市投放指标对比表

为消解“地方保护主义”，教育部近年也采取了一些措施。2008年，教育部会同国家发展和改革委员会启动了“支援中西部地区招生协作计划”，并不断加强对部属高校招生计划的引导和调控。据统计，“2008—2012年，协作计划从3。5万人逐年扩大到17万人，5年来，相当于在东部地区建设了68所专门面向中西部考生、每年招生2500人的公办普通高校。10年来，部属高校属地招生比例已从45%降到了25%”[15]，总体上达到了教育部提出的“部属高校属地招生比例一般不超过30%”的要求。但是，“从各省学生就读部属高校的入学机会指数（平均数为1）看，不同省（区、市）悬殊的状况依然存在，甚至加剧，入学机会指数的差异系数（标准差除以平均数的值）有逐年递增的趋势，入学机会指数的基尼系数也从2001年的0。226提高到2010年的0。298。从分省的入学机会指数变化情况看，北京、上海、天津的入学机会指数在2000年分别为1。75、1。61、1。51，到2010年，分别提高到3。64、3。73、2。84，西藏、青海、宁夏的入学机会指数也分别提高到2。70、1。82、1。72，但是河南、河北、安徽、内蒙古、广东、广西、云南、贵州、甘肃等省区的部属高校入学机会指数却一直在0。50～0。70的低点徘徊，提高幅度并不明显”[16]。

显然，部属高校高度人为化的地区名额分配制度，所造成的入学机会巨大的差异，对个人、社会乃至国家都将造成不良后果。首先，它阻止了大量不发达地区考生向发达地区流动。比如，北京考生上北京大学、清华大学的机会比外地考生均高30多倍。其次，它阻止了考生的横向流动，本地考生被人为地束缚在当地而不易于流动到外地大学。比如，2009年山东考生考入山东大学的机会至少是浙江考生的9倍、河南考生的18倍、广东考生的36倍。再次，由于部属高校的区域集聚化（如北京24所、上海8所，而河北、河南、广西等13个省、区则没有教育部直属高校），加剧了各地考生被部属高校录取的机会差异。最后，由于名额限制，部分专业在有些地方无法获得招生指标，这从根本上剥夺了某些考生进入特定高校学习特定专业的机会。[17]因此，合理调整部属高校的名额分配规则，就显得十分迫切。

（二）高考分省定额制的问题成因

高考分省定额的问题成因极其复杂，既有历史原因，又有现实原因；既有考试发展的规律性内因，又有国家政治、经济及教育等发展性外因。但总体而言，主要是大学分布不均，投入分摊的共建办学模式以及基础教育发展失衡等。

1。非均衡的大学分布

我国自清末新式高等学堂诞生以来，便存在高等教育机构分布不均的现象，虽曾在民国中后期一度出现过“扁平化结构分布格局”，但发展至今，尤以部属大学为代表的高水平大学的分布，早已转变为“金字塔结构分布格局”。据统计，当前全国共有高校2600多所，其中以教育部直属的75所最受瞩目，因为除中央美术学院和中央戏剧学院外，都进入了“985工程”或“211工程”大学行列，其分布情况如下：北京24所；上海8所；江苏、湖北各7所；陕西5所；四川4所；山东3所；广东、天津、重庆、湖南、辽宁、吉林各2所；浙江、黑龙江、安徽、甘肃、福建各1所；其余的河南、河北、江西、山西、青海、贵州、海南、云南、内蒙古、宁夏、新疆、西藏、广西13个省、区均为零所。也就是说，“占全国人口12。38%的河南、河北两省没有分配到1所直属高校，而从海南沿国境线往西一直上到内蒙古，除甘肃外，其他省均没有1所直属高校，但中国11。21%的人口聚居于此。经济发达省份同样饱受优秀教育资源分配不均之苦，在拥有教育部直属高校资源的18个省份里，人均资源最少的是广东、安徽和浙江三省，其高校占比仅为人口占比的0。3倍”[18]。当然，非教育部直属高校也有“985”或“211”类高水平大学，如中国科学技术大学、哈尔滨工业大学、北京航空航天大学、南京航空航天大学、国防科学技术大学、北京理工大学、中央民族大学等。而其他高校，诸如外交学院、国际关系学院、北京电子科技学院、中国人民公安大学、中国民用航空学院、中国民航飞行学院等虽未进入“985”或“211”大学行列，但在某些行业或专业领域也处于全国甚至国际领先地位。不过，就高校的综合影响力，特别是在高考招生过程中，还是以教育部直属高校的名额分配问题最受国人关注，也是人们批评高等教育资源分配不均，以及由此衍生的受人们诟病的高考不公与教育不公的聚焦点之一。[19]

2。分摊共建式办学模式

1998年以来，全国有200多所原部属大专院校下划到地方，实行中央和地方共建，并以地方为主的管理体制。而教育部保留的38所重点院校虽然都是中央直属，但在目前条件下其对地方的依赖性依然很大。这种财政上的依赖决定了这些院校必须在招生时向所在地倾斜。按教育部与部门及地方签署的协议，38所重点大学中，除清华大学和北京大学2所“世界一流大学”的投资全部由中央政府负责外，其余的重点大学都由中央与地方联合共建。在9所“国内一流、国际知名高水平大学”中，视各地情况，中央和地方政府承担不同比例的经费投入。地方财政较多的省，按合同负担50%的经费投入。譬如，按照当时的合同，浙江大学3年内应得的拨款经费总量为14亿元，其中7亿元为教育部拨款，7亿元为浙江省拨款，双方各占50%。中国科技大学3年内应得拨款经费总量为9亿元，其中3亿元为教育部拨款，3亿元为中科院拨款，3亿元为安徽省拨款。[20]在这种省部共建、分摊投入的办学模式下，按照“谁投资，谁受益”的原则，各省（区、市）为发展区域经济，必然要求本地区的高校履行适当的义务，即通过人才培养，提供经济发展的智力支持。而在共建协议中，有的甚至明确规定增加本地区招生名额。当然，高校为获得更好的发展空间与资源，也必然寻求所在地政府的大力支持。因此，在这种双赢的利益格局中，高校招生地方化在所难免。正如复旦大学校长王生洪坦言：“上海市对复旦的支持非常大，所以复旦在上海的招生人数相对要多一些，高校在一定的自主权限内，一般都会优先考虑高校所在地。”浙江大学校长潘云鹤也表示，“浙江大学在浙江省招生每年已经接近70%，省里还不满意，还在给我们施加压力，希望把这个比例再提高一些。但他同时也认为，浙江省给了浙大很多经费、土地，帮助浙大建到这个规模，浙大为浙江省多培育一些学生也是应该的。”[21]可见，省部共建、分摊投入的办学模式，在一定程度上是高校招生地方化的必然结果，是不合理的合理化安排之一。

3。经济水平决定的基础教育差距

由于政治、历史、地理及文化等多因素影响，我国东、中、西部的经济发展长期存在巨大差异。据《中国统计年鉴》的数据显示：“一五计划的第一年（1952年）贵州省的人均GDP为58元，而上海市为419元，两个区域间有7。22倍的差距。到2008年，这一差距则扩大为10。06倍。”[22]这种区域经济发展结构的严重失衡影响极为深广，最直接的莫过于导致区域间的教育发展水平产生巨大差异。据有关研究表明：东部基础教育的各项教育经费指标平均是中西部的1～2倍，在各项指标中，教育公用经费差距最大。由于近年来西部大开发战略的实施，西部教育的发展有所加快，而中部的差距又突现出来，有多项指标呈现“中部凹陷”现象。在人均教育经费差距方面，2001年，东部地区的平均值为619元，中部地区为264元，西部地区为282元。排名前三位（上海、北京、天津）的平均数是排名后三位（贵州、安徽、河南）的平均数的5。2倍。[23]还有研究指出，“从生均预算内教育经费来看，全国小学投入水平最高的地区是最低地区的6。86倍，初中为6。67倍。小学、初中投入最多的省份投入水平分别是全国平均水平的4。33倍、4。07倍，而投入最低的省份投入水平分别是全国平均水平的63%、61%。以北京、山西和甘肃三省市为例来看东、中、西部的差距，北京的小学生均预算内经费分别是山西和甘肃的3。53倍、4。13倍，初中预算内经费分别是山西、甘肃的4。14倍和4。32倍”。在高等教育区域差异方面，据《中国教育统计年鉴（2008）》的数据显示：“2007年全国有71。8%的高中毕业生升入大学，高等院校集中的北京这一比率为200。7%，天津为146。9%，上海为141。1%。而西部地区一些省份高中升学率还不到50%，如青海、宁夏、新疆这一比率分别为35。0%、45。1%和48。3%。”[24]此外，从历年高校招生来源计划的编制来看，也存在生源质量的政策偏向。1987年，《普通高等学校招生来源计划编制工作暂行规定》明确指出：“应贯彻择优的原则，在考生较多、质量较好的地区多安排一些名额。”[25]2006年，教育部直属高校招生来源计划编制会议也提出：“要依法自主、科学、合理的决策，坚持以生源质量为主兼顾地区包括考虑少数民族地区平衡的原则。”[26]可见，各省（区、市）的生源质量是影响高校招生名额分配的一个重要指标。然而，生源质量是以基础教育为依托的，基础教育质量又与经济的投入密切相关。在全国东、中、西部的经济发展不平衡的背景下，各省（区、市）的基础教育投入差距甚大，并形成不均衡的省际基础教育发展格局，影响到各地区招生名额的分配，进而决定着各地考生在高等教育入学机会竞争中所处的地位。

三、高考分省定额制的调整

综上分析，各省（区、市）存在的高水平大学高考录取机会差异，表面上是由高考分省定额所造成的，但实质则是隐藏在高考分省定额制背后的优质高等教育资源分布不均、分摊共建大学办学模式以及基础教育发展存在较大差距等深层原因所致。或者可以说，很大程度上，分省定额这一自古实行的“善制”，只不过是政治、经济、教育等现实因素发展不均衡而引起的高考不公的替罪羊，其本身非“恶制”也。因此，当前关于高考分省定额的改革，应认清两点：其一，若废除高考分省定额制，将进一步加剧各地的高考录取机会差距。换言之，在经济、教育等区域发展严重不均的历史阶段，高考分省定额必须坚持，以确保高考录取的相对区域公平。其二，仅改变高考分省定额规则，难以从根本上消除历史形成的各地高考录取差异。显然，在“不可废，只能改”的现实面前，应力图通过国家宏观调整逐步使其回归到一个相对公平的位置。