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高考分省命题还是全国统一命题研究报告1（第1页）

高考分省命题还是全国统一命题研究报告[1]

从高考命题方式看，“高考史”就是一部“统分史”，即高考改革在统一与分散之间来回徘徊，分分合合，不断寻求现实的最佳平衡点。当前，在扩大高校办学自主权与推动基础教育新课改的背景下，高考改革进入了历史转折期，高考命题方式也面临着新一轮的统分调整。本报告在梳理我国高考命题方式历史与现状的基础上，考察了发达国家高考命题现行方式，以期制定符合我国国情的高考命题方式改革方案。

一、分省命题与统一命题的

历史沿革我国是考试的发源地，考试历史悠久，纵观其发展历程，统一命题与分散命题是国家考试命题的两种基本方式。古代西周的选士制和汉代的察举制，就有按人口比例贡士的尝试，此可谓是分散命题的雏形。而自隋朝创科举取士制度开始，全国性的大规模统一考试便出现了，在其1300年的发展过程中并非“一统到底”，期间也陆续出现了分散的局面，如宋代的“逐路取人”，明、清的“分卷（南、北、中）施考、分省录取”[2]等。后随着清末科举被废，学堂大兴，科举考试便被另一种全国性大规模考试——大学招生考试（简称“高考”）所取代，然而，统一与分散依然是贯穿其发展的主旋律，只是统与分的内涵有了新的发展，其中，统一包括全国统一命题与部分省份统一命题，分散包括分省、分区、分校等方式。比如，民国时期的高考命题方式依次出现了高校单独命题、高校分区联合命题、全国统一命题以及多种命题方式并存的多元命题格局。

新中国成立后，高考的演变亦是遵循“统分交替模式”向前发展。1949年至1951年，为实现教育发展平稳过渡，期间基本维持民国后期的分校（高校自主命题组织考试），分区（华北区、东北区、西北区、华东区、中南区、西南区等区域高校联合命题组织考试）等多种命题方式进行高校入学选拔考试。1952年，全国统一高考制度建立，实现了全国统一命题考试。至1958年，试行分省命题，但仅实施了一年，后又采取全国统一命题方式。1966年至1976年中断高考11年后，1977年恢复高考，又实行分省单独命题，到1978年又实行全国统一命题。而到1985年，上海首先开始高考改革试点，开始单独命题。2002年北京也开始实行自主命题。2003年教育部正式决定开始实行分省命题。至2004年，先后又增加天津、辽宁、江苏、浙江、福建、湖北、湖南、广东、重庆、山东、安徽、江西、四川、陕西14个省、市单独组织本省、市全部或部分高考科目试题的命题工作。“到2006年，全国（除港澳台）实行分省命题的省份已达16个，涉及的考生占全国考生的65％左右。”[3]到2011年，我国分省自主命题省份未再增加，但随着新课改省份逐步进入新课标高考阶段，我国高考试卷的命题方式将进一步分化。由此可知，在新中国成立至1985年试点分省命题出现以前，我国高考命题方式的发展轨迹基本遵循“统分交替”的模式（见表1）。而1985年后，随着分省命题省市的不断增加，以及高校自主招生的出现，我国高考命题方式逐渐呈现统分并存格局。

表1新中国成立以来我国高考命题方式演变简况

二、分省命题与统一命题的现状分析

目前，我国高考分省命题与全国统一命题二者共存，并且还具有互补与依赖关系，高考的最终成绩是统一命题与分散命题考试成绩之和。2011年，统一命题有两种：一是河北、内蒙古、山西、甘肃、青海、新疆、西藏、贵州、云南、广西10个省、区的高考统一命题（分卷Ⅰ、卷Ⅱ）；二是河南、宁夏、吉林、黑龙江、海南5个省、区的新课标高考统一命题。其余16个省（区、市）则实行分省命题，它们是北京、上海、天津、辽宁、江苏、浙江、福建、湖北、湖南、广东、重庆、山东、安徽、江西、四川、陕西。然而，这16个省（区、市）目前尚未真正实现完全自主分省命题，它们的高考科目试卷或多或少存在委托或联合教育部考试中心命制（见表2）。

表22011年我国高考科目命题方式一览表

续表

由表2可知，分省命题省（区、市）一般都承担语文、数学、英语等基础学科的命题任务，但总体上其命题能力还是比较有限，暂无法实现全自主命题。而若将英语以外的外语科目统一命题除外，实现较完全自主命题的省（区、市）有11个，即北京、上海、天津、重庆、江苏、浙江、福建、广东、安徽、江西、四川，约占分省命题省、市总数的69%，未实现较完全自主命题的省、市有5个，分别是辽宁、湖北、湖南、山东、陕西，约占分省命题省、市总数的31%。另外，对比省（区、市）之间的高考科目不难发现，它们之间存在较大差异，这表明我国中、东、西部的教育发展还很不均衡。据推测，到2012年，除港澳台，我国所有省（区、市）将全面进入新课改高考，这也意味着高考命题方式将进一步分化，使其更加复杂、多元。

三、分省命题与统一命题存在的问题

自2004年全面推行分省命题政策以来，统一命题与分省命题就成为社会关注的热点，各界褒贬不一，莫衷一是。褒者认为，分省命题是适应我国高等教育大众化阶段各地经济、文化、教育等发展不平衡以及新一轮基础教育改革的必然产物，它具有降低全国大范围的高考安全风险、推动素质教育、促进高考制度改革等功能。然而，客观分析，结合我们各地调研的实际情况来看，分省命题也着实存在一些有待解决的问题。

（一）考试风险不减反增

高考作为高竞争、高利害、高风险的大规模教育选拔考试，不管是分省命题，还是全国统一命题，安全问题总是第一位的。事实上，推行分省命题政策正是因考试安全突发事故才被提上日程的，其初衷是为了降低全国范围内高考泄题、漏题等考试安全风险。全国统一命题，试题一旦泄露，在瞬间可以传遍全国，导致有关科目的试题在全国范围内作废。而分省命题，试题泄密只会影响到某一省份而不会波及全国。从这一角度来看，分省命题的确可以起到减小大规模泄题风险的作用。但从另一个角度看，高考分省命题非但不能将泄题事故降低到零风险，而且还可能增加本省泄题的风险。某省有些学生家长就曾质疑，分省命题只由重点大学和重点中学教师参与，会给非重点学校的学生带来很大的不利。这种命题教师结构上的问题，很可能会演变成一种隐形的泄题。实际上，与全国统一命题相比，分省命题在激烈的考试竞争中更容易出现泄题的情况。中国是一个人情社会，各种人情请托和权力、金钱等因素对高考的干扰常常防不胜防，随着命题队伍变的庞大，能够和这些人接触的人数也相对扩大许多倍，泄题的可能性也随之增大，还可能会产生更多的教育腐败问题。因而，用分省自主命题来解决考试安全问题，要冒更大的风险，很可能适得其反，风险性更大。[4]正如有学者指出，“由于自主命题只从本省中挑选命题人员，命题人员和教师互动的概率，较之从全国范围挑选命题人员的全国统一命题肯定更大。因之，自主命题一方面减少了因一省泄题波及全国的风险，但另一方面，在抵御高押题率、人情请托和特权干涉等方面，却可能低于全国统一命题。由此也会带来新的公平问题”[5]。因此，总体而论，实施分省命题政策后，考试安全风险不但未减，反而增大。

（二）命题质量不一，成绩不可比

分省命题后，高考试卷质量，以及由此引起的各省（区、市）卷与全国卷考试成绩的可比性问题便凸显出来，遭到社会的广泛质疑。众所周知，高考成功与否与命题的质量和水平是有着直接关联的。实行全国统一命题，国家教育部考试中心有足够的空间和余地来保证高考试题与试卷具有较高的质量与水平。而实行分省自主命题，因各省命题队伍、命题技术、命题水平的差异，可能出现命题质量和水平的参差不齐。[6]事实上，高考要想获得理想的测量效果，其试卷、试题的难度水平应该与考生的能力水平相当。考生群体越大，差异也就越大，同质性也就越小。在我国，考生群体的差异很大，且随着考生人数的增加，这种差异性会随之放大。尽管从改善高考测量效果，提高分数的可靠性和测量的有效性来看，实行分省命题可以在一定程度上缩小考生群体间的差异，提高高考的测量科学性。然而，从实际情况来看，分省命题固然可以在一定程度上照顾到各省的教育实际状况，但要达到原来统一高考命题所具有的命题水平却并非易事。由于各省实施自主命题，如果缺乏命题技术及管理经验，导致命题队伍结构不甚合理，或缺乏有经验的命题及测量学专家等，其高考试题的信度和效度就很难得到保障。高考命题质量的高低直接关系到选拔人才的科学性，更关系到一省考生的切身利益和前途命运。如果命题出现失误，不仅会影响到某一省考试、录取等环节的科学性和公平性，还会影响到全国高校招收新生的公平性，使高考“公平至上”的理念和不可动摇的权威性受到损害。[7]目前，经济及区域高等教育发展不均衡，各省（区、市）考试机构的命题能力不一，特别是经济发展较落后、著名高校数较少的省（区、市），其组织高考试卷命题工作存在财力、人力、物力等方面的问题，严重影响其省（区、市）自主命题的质量，从而进一步广泛影响到全国统一高考的公平性。因此，由于各种客观条件的限制，分省命题与全国统一命题质量存在差异，其成绩也缺乏必要的可比性。

（三）命题成本增高，造成重复浪费

如果说试卷质量是高考的生命线，那么，有效的成本投入便是确保这条生命线的基本保障。据了解，分省命题省（区、市）每年用于高考的开支都在400万元以上，有的甚至高达700多万元。而全国统一命题的年开支一般在1500万元左右。如此推算，分省命题总成本远远高于全国统一命题的总成本，形成了巨大的重复浪费，这是从经济成本来看。当然，也有学者从政治成本来看，认为，全国统一命题假如出了问题，涉及面广，造成的影响很大。分省命题出了问题，只是一个省的范围，是局部的，风险相对要小。分省命题最重要的一点是在公平公正的道路上前进了一大步。全国这么大，各地区经济、文化发展不平衡，教育水平存在差距，各省自主命题可以照顾到本省的经济、文化、地理和资源情况，照顾到本省教育发展的实际水平，对考生相对来说是公平的，对本省的发展也是有利的。比如，考作文，在上海等沿海城市可以考“面向大海”，而在内陆省份就不行；煤炭是山西的支柱产业，山西就可出与煤炭工业有关的试题。另外教材的多样化，以及高中新课程改革的实行，也为分省命题提供了条件。[8]总之，在成本、效率、公平三者之间存在一定的矛盾，如何使高考在公平的前提下，命题成本效益最大化，是一个亟待解决的问题之一，正如本次在四川等地调研时，相关人员透露：“高考自主命题使考试机构入不敷出，难堪重负。”

（四）分省命题政策有强行推广之嫌

据了解，2005年参加分省命题的14个省、市，除上海、北京、天津等地外，真正主动要求分省自主命题的省、市并不多，大多数省、市是教育部的授权加上一定的说服工作才接受自主命题，把命题本身作为一项政治任务来完成的。此次调研，有些省份（如福建），便明确表明其实施分省命题政策确实勉为其难，有强推之嫌。另据南昌市一份针对20名中学校长、26名中学教师和704名中学生、286名家长的相关调查报告显示，对分省命题，校长、教师分别有七成和四成多的人员持明确反对态度。[9]面对一项不愿主动推行的政策，其效果可想而知。而对于高考这样一项影响深广的制度，在强行推广之下，其命题质量、考试安全等问题不得不令人担忧。

（五）削弱了高考的权威性，与国际高考命题趋势不一致

众所周知，统一考试具有“凝聚国民心向之政治功能”[10]。以科举制为例，尽管其自隋创立以降，各朝各代均有考试内容之变革，但统一考试形式却始终未改，这恐是其能够延续1300年之久的重要原因之一。高考作为我国当代一项独具特色的教育考试制度，因其科学、公平、高效、权威等优点和特点，至今拥有良好的社会声誉和公信力。这与其全国统一命题、统一组织考试不无关系，因为统一命题可以保证获得高质量的考试题目，并且可实施规范统一的考务管理，从而有助于保证高考的高效性和权威性。[11]然而，实施大规模分省命题后，由全国统一变为各省分散的形式，由于分省命题省（区、市）各自为战且大部分存在人力、物力、财力的限制，导致其命题质量、考试安全等问题受到人们的质疑，这在很大程度上降低了高考的权威性，削弱了其政治功能。此外，分省命题在削弱高考统一性的同时，由于我国绝大多数高校的招生自主权又十分有限，除80所具有5%招生自主权的高校外，其他绝大多数高校均只能以高考成绩为唯一录取依据。如此与国际上大学入学考试制度发展的趋势——“统一考试与学校自主考试相结合”有所出入。如在美国，有近似全国统一的SAT和ACT；在日本，有全国统一的大学入学考试中心考试；在韩国，有全国统一的大学修学能力考试，等等。因此，从国家治理与国际高考发展趋势的角度考量，高考命题方式应结合实际进行科学的统分调整。

四、国外“高考”命题状况考查

一流大学源于一流的招生制度，而一流的招生制度是以一流的考试命题制度与技术为基础的。由于各国政治、经济、文化、历史、教育等存在一定差异，各国的高考（或大学入学考试制度）也各不相同。以美、英、日、澳等高等教育发达国家为例，管窥国际上“高考”命题方式之现状，可为我国高考命题提供有益借鉴。

（一）美国的“高考”命题方式

美国的“高考”有两种：一是学术能力评估测试（简称SAT），二是美国大学入学考试（简称ACT），二者分别由民间考试机构美国教育考试服务处（EdualTestingService）和美国大学测验处（AmeriCollegeTestingProgram）承担，两种考试成绩都可用于向大学提出就读申请。其中，SAT测试每年举行7次，“由推理考试和学科考试两部分组成，前者主要考查学生的语言和数学推理能力，后者则测试学生特定学科的基本知识和技能，以及应用学科知识解决问题的能力”[12]。ACT考试每年举行5次，“它与中学教学的关联程度稍高一些，试题范围比SAT测试的语言和数学部分有所扩展，直接测量考生的分析、解决问题和批判性评价书面材料等高校学习所必需的能力与技能”[13]。值得一提的是，两种考试都是全美统一，且考试都不与某一州或某一具体课程教材直接挂钩，因而它们“提供了在各州、各校、各位学生之间进行平等客观比较的共同测量标准，可以客观地比较不同学校、不同背景的学生的素质”[14]。可见，美国的“高考”采取的是两种全国统一命题的方式。