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高考分省命题还是全国统一命题研究报告1（第2页）

（二）英国的“高考”命题方式

英国没有国家统一大学入学考试，大学一般也不单独组织招考，高校选拔录取新生的主要依据是“申请者参加的普通教育证书高级水平（A-Levels）考试或通过各种类型学习所获得的同等资格证书考试所取得的成绩”[15]。其中，A-Levels考试试题由所属的考试委员会统一命题，并于每年的5月至6月和10月至11月在全球统一组织考试。考试方法也非常灵活，学生可选择分阶段测试或者一次报考所学所有课程。而且，每门课程均有多次考试机会，最终成绩以最好的一次计算。[16]证书考试则由英国政府批准成立的非营利性综合考试认证机构组织实施，其主要有6个：评价与资格证书联盟（AQA）；北爱尔兰课程、考试与评价委员会（CCEA）；爱德思国家职业学历与学术考试委员会（EDEXEL）；牛津、剑桥、皇家艺术联合考试委员会（OCR）；威尔士联合教育委员会（WJEC）；苏格兰资格证书局。由此可见，英国的“高考”命题方式统分并存，即以统一的A-Levels考试命题为主，同时也承认政府批准的非营利性考试机构分散命题的有效性。

（三）日本的“高考”命题方式

日本的高校招生由“文部省授权大学入学考试中心负责组织实施全国第一次入学考试，各大学负责组织实施第二次入学考试和本校的录取工作”[17]。其中，全国第一次考试主要为报考国立及公立大学考生实施的全国统一考试，目的在于考核考生在高中阶段所学各门功课的掌握程度。考试科目由外国语、日本语、数学、理科、公民、地理历史6个教科构成，而每个教科又分多个科目（共多达31个科目），如数学分数学A、数学B、数学C、数学、数学Ⅱ、数学Ⅲ等。各大学均可根据需要从每科中选择1～2个选项；[18]第二次考试由各国立及公立大学单独命题、单独考试、单独评卷和单独录取，目的在于了解考生对所报专业的适应能力。一般而言，国立大学和公立大学都要求考生参加第一次和第二次考试，录取依据便是两次考试各科成绩按照不同权重加起来的总分，而具体权重的分配也由各大学及院系自行确定。私立大学则自主招生，大多按本校的招生办法录取新生。此外，推荐入学与AO考试（又称“特长考试”）也是日本高校入学较重要的两种方式。推荐入学制规定，“国立及公立大学必须在当年的招生名额中留有一定名额作为推荐名额交由高中推荐”[19]，其主要有高中校长推荐和经考核某科目确系优异者免试入学两种，但凡被推荐的学生必须是参加全国第一次入学考试者；AO考试，其形式没有统一模式，各大学要求考生提交的材料也不尽相同，但在多角度、综合评价学生，重视考查学生的学习态度、多种能力与适应性等方面则是一致的。可见日本“高考”命题采取的是全国统一命题与高校自主分散命题相结合的方式。

（四）澳大利亚的“高考”命题方式

澳大利亚的高校招生别具一格，全国各州与地区不尽相同，政府只参与宏观调控，高校负责自主微观录取。但总的来说，又只有两种大学入学方式：一是证书制，即只要学生取得高中毕业会考证书便可申请就读某些大学；二是将高中毕业会考和各州统一招生考试的成绩结合起来实行综合考核。因而，澳大利亚的高中毕业会考就扮演着我国高考的功能。其高中毕业会考也有两种形式，一种是全州实行统一考试，另一种是由高中进行自主考试。实行统一考试的州把会考成绩作为大学招生的依据，学生只需参加一次考试；高中进行自主考试的州，则还要专门举行全州统一的高校招生考试。[20]一般而言，考试科目皆源于各州政府划定的高中课程，具体包括英语、数学、科学、健康与体育、技术、社会及环境学、英语以外其他语言、艺术等八个主要学习范畴，但可供学生自由选择的考试科目则多达几十门乃至上百门，而无论学生选择英语、数学、物理、化学，还是选择音乐、美术、舞蹈、戏剧、编程等作为自己的考试科目，其分值都是平等的。[21]此外，在科目程度和时间上，学生也可自由选择。大学录取新生的基本依据是考生的排名，但排名并不是以一次毕业考试的成绩为唯一依据，而是根据学生高中两年的综合成绩加上毕业考试成绩综合评定的。总体而言，各州大学录取政策和方式大体相同。可见，澳大利亚的“高考”命题采取的是分州统一命题与高中分散命题并存的方式。

（五）法国的“高考”命题方式

法国高中生进入大学深造的必要条件是首先得到由学校统一颁发的高中毕业证书，然后再参加高中毕业会考——“业士考试”（“高考”），其分普通类会考及技术类会考两大类。普通类会考分3组：文学组、经济社会学组和科学组。技术类会考分8组：非生产类技术组、工业技术组、实验室技术组、社会医疗组、农产品及食品技术组、农艺及环境技术组、旅馆管理组、音乐及舞蹈技术组。会考内容则依据国家规定的高三课程纲要而定。高中会考的总成绩是依据各科目的计分比例而计算的，满分为20分，总成绩平均达10分或10分以上者，即通过考试。成绩在8～10分者可补考一次，8分以下者则被认为没有通过。据法国国民教育部提供的数字，法国普通科高中会考及格者中大约有94％的人可以直接进入高等院校就读，而技术科高中会考及格者则仅有17％的人能进入高等院校就读。[22]由于高中毕业会考的考试科目和考试内容都不尽相同，过于繁杂，法国近几年一直力图建立国家级的统一考试，并开始使用全国统一的会考试卷。[23]由此可知，法国的“高考”科目繁多，但命题方式采取的是全国统一命题。

（六）德国的“高考”命题方式

在德国最有影响、最具特色的大学入学考试形式是中等教育第二阶段毕业证书考试。经考试获得中等教育第二阶段毕业证书的考生，同时获得升入大学的资格。但近些年来，毕业资格证书考试的主观性、考分缺乏统一尺度而“含金量”存在地区和学校间的差异、考试成绩与大学学习成绩相关度低等问题，引起了德国社会各界的强烈不满，引发了是否将全国的毕业资格证书考试统一起来的激烈争论。针对这种情况，德国教育部门虽然对实行全国统一考试保持谨慎的态度，但规定了完全中学全部科目毕业考试的统一考试要求和评分标准，并对完全中学的知识范围、教学方式和考试内容提出了新的要求，以保证毕业生有能力掌握高等学校的现代科技知识。此外，由于随着普通民众教育需求的激增和高等教育的大众化，申请入学的人数猛增，远远超出了大学的接收能力，从而产生了考生自由入学与大学接收能力之间的矛盾。德国政府被迫实行“限额招生”的办法，由此德国大学从自由入学转变为竞争入学，而中等教育第二阶段毕业证书考试也就开始带有较强的竞争性色彩。[24]可见，尽管德国此前奉行自由入学原则，但高等教育资源的紧缺开始引起激烈的考试竞争。而为了追求高考的公平与质量，德国高考也正在走向全国统一命题之路。

（七）俄罗斯的“高考”命题方式

俄罗斯2009年开始全面推行高考统考制度，取代过去的高校自主招生，这恰好同我国当前的改革方向“背离”。苏联实行“高校自主命题，自己组织考试”，一直延续到俄罗斯联邦时期。但实际上，被视作精英教育传统的自主招生模式一直同大量的腐败相联系。各大高校的招生委员会把持着录取权力，学生不得不大量行贿；参加各高校的辅导班以及找出题的辅导老师亦须花费大量金钱；一些中学校长有权力推荐优秀学生，从而能从中获取“租金”；中学考生毕业，由每门功课的老师出题打分，评分随意性很大。用当时俄罗斯联邦总理卡西亚诺夫的话说，“精英导向的教育制造了大量的贫困、腐败和愤怒”，他于2001年签署了《关于实行国家统一考试的决定》。尽管其后，以莫斯科大学校长萨多夫尼奇为首的“精英主义教育家”队伍大力反对，认为国家统一考试使基础教育丧失特色，扼杀了人才，努力让莫斯科大学等名校“游离”统考之外，但是时任俄国总统的梅德韦杰夫表示，2009年莫斯科大学必须纳入全国统考之列。俄罗斯的转向意味深长，它蕴含着社会经济分配和权力基础决定了哪种教育配置方式是较理性、公正的，而不是设定了一个所谓的“好的教育配置机制”，只需要对其进行过渡即是最优。跟我国相似，俄罗斯的大学也是依靠政府财政，大学的声誉机制所产生的利益没有确定的收益人，大学的管理层关心的是国家的拨款而不是校友的捐助，关心的是行政体制的跃迁而不是大学带来的产业和文明上的收益，所以精英导向的教育体制也许可以培养出某些创造性的人才，但是它的代价是骇人的腐败、租金分配、权力“黑手”以及穷人受教育的“边缘化”。所以，梅德韦杰夫不得不说“社会过大的收入差距迫使我们不得不采纳一种统考制度”。其实，梅德韦杰夫只说了一个部分，另外一个部分是，没有成熟的民主机制对权力黑手的制约，精英主义教育很容易成为寻租型教育，而在这种状态下，统考式制度反而是一种“次优”，它提供了一种与社会基础相适应的资源配置方式，它肯定不令人满意，但却是“最不坏”的制度。[25]由此可见，俄罗斯为了防止自主招考导致的教育腐败以及弱势群体的边缘化进一步加剧，改而实施全国统一命题招考制度，以维护高考的公平、公正。

此外，其他如韩国、新加坡等国的高校招生考试则由政府所属的考试服务机构统一承办。

由考查可知，尽管美、英、日、澳、法、德、俄等国高校招生既有采用考试制的，也有采用证书制的，但由于其录取依据均不以一次成绩而定，因而其高考命题也都存在统一与分散两种方式。美国虽采取统一命题、统一考试的方式，但考生有两种不同的考试选择，且一年中均有多次考试机会；英国虽采取证书制，但考试依然是取得不同等级证书的主要手段，而且传统的优秀大学都以统一考试为基础的A-Levels考试为主要参照依据，只有一般性大学可以其他类型证书为录取依据；日本虽采取统一与分散相结合的方式，但全国统一考试基本是大学入学的前提与基础，并从整体上决定着考生的入学分流；澳大利亚从全国来看虽以分散为主，但实质上还是强调以州为单位的统一命题考试；法国、德国及俄罗斯则都走向了较单一的全国统一命题高考之路。可见，虽然各国“高考”命题在统与分的组合方面存在差异，但其最大的共性就是高水平大学大多以权威的统一命题考试成绩为主要参照标准，以分散命题考试成绩为附加参照标准，而一般类院校（含二年制）入学标准则较灵活。命题机构一般都由具有权威性的国家考试机构或国家授权的考试机构承担，并无过于纷繁复杂的命题主体，以此确保考试的科学性、公平性及权威性。

五、分省命题与统一命题的改革目标

高考命题方式之统分，在形式上是统考与分考的问题，实质上则是考试权集中与分散的问题，而影响集中与分散的主要因素是与高考密切相关的各种现实条件。目前，我国正处于社会、经济、文化、教育大转型期，决定高考统分模式的现实因素主要有以下四个方面：一是一次考试成绩存在较大评价局限性。即仅凭一次统一命题考试很难满足高校选拔培养多元化人才的社会需求，这客观需要部分高校增加加试或面试等。二是区域教育发展不平衡。由于东、中、西部经济发展不平衡导致的区域教育发展不平衡，造成部分省（区、市）推行高中新课改的步伐不一致，这迫使统一命题高考必须分化，即通过分省命题以适应各省（区、市）的教育实际情况。三是分省命题成本较高。受省（区、市）考试机构财力、物力、人力的限制，分省命题省（区、市）在命题技术和考试安全方面存在较大压力，且一般都无力承担全自主命题，现阶段还需依托国家教育考试命题中心。四是高校自身难以应对大规模单独招考。为减少参加高校自主命题考试考生规模，降低高校自主组织命题考试的成本与风险，还须通过统一考试进行前期公平分流，或采取附加条件限制部分考生参加考试。可见，一次考试评价的局限性、基础教育新课改步伐不一致以及分省命题与高校命题存在成本、技术、风险等制约因素构成了决定高考统分组合模式的边界条件。

综上分析，基于对我国高考命题方式的历史、现状、问题及国际高考命题方式之考察，结合我国高考改革所面临的限制条件以及国情、教情的需要。我们认为，统一高考全国一张试卷很难顾及各地的差异，且考试安全风险很大。但完全实行各个省独自命题，也不是一个方向。分省命题虽然比各高校单独招考更为高效，也比全国统一命题风险范围较小，但各省花费总数比全国统一命题更大，且省内泄题的可能性也增加了。[26]而此次调研除上海、北京、天津等较发达省、市外的多数自主命题的省份均明确表明自主命题考试确实存在成本高、压力大、质量难保证等问题。

因此，我们建议，我国现阶段高考命题方式的改革目标是：建立一个以全国统一考试为基础，在自愿选择并确保与全国高考试卷质量相当的前提下，允许部分改革先行省（区、市）继续实行分省命题，形成以统为主、以分为辅、统分并用的高考命题模式，以实现高考公平与效率最大化，最终达到促进国家人才培养与社会和谐稳定之目的。

六、改革原则与建议

不论是分省命题，还是统一命题，必须从全局考虑，从维护国家利益最大化出发。首先，要有利于高校人才的选拔；其次，要有利于引导中学素质教育的发展；再次，要有利于提高各省、市及全国统考卷之间成绩的可比性；最后，要有利于公平、安全、高效，并降低考试成本。基于上述四点考虑，以及当前“分省命题与统一命题”在考试科目设置、试题内容反映、考试环境等多方面存在不可抗拒的客观与主观因素的差异，结合改革目标，我们认为，“分省命题还是统一命题”改革需遵循的原则和建议如下。

（一）改革原则

第一，注重公平。高考改革必须首重公平。公平代表着秩序与和谐，这也是考试作为人才选拔手段能够延续千年并得以不断发展的主要原因之一。由于高考事关千家万户的切身利益，具有牵一发而动全身的影响力，如果不能有效地维护高考的公平性，必将严重影响社会的合理秩序与稳定和谐。因此，公平性是高考改革“分省命题与统一命题”应遵循的首要原则，即在多元并存的高考命题方案背景之下，应追求各省、市之间的高考公平性，不能因命题方案或考试科目的不同而引起入学机会的不公，这一点，国家应通过相应制度或专业人员设置，监督、保障以及平衡各省市之间的高考利益。

第二，求同存异。在分省命题、统一命题与新课改命题多元并存的局面下，首先，应“求同”，即以高中课程为纲，凡是开设相同课程或教材的省、市，应使用统一高考试卷，以增强区域间考试成绩的可比性，和降低考试命题成本；其次，应“存异”，即正视当前我国区域教育发展不平衡的现实状况，允许一部分教育发达省、市提前改革高考试点，为我国长远教育改革，特别是高考制度改革积累经验，但要注意改革发展的连贯性、衔接性与过渡性，尽量减少改革给考生，乃至家长和社会带来的冲击力。

第三，方向一致。即不管是分省命题，还是统一命题，都应在国家统一与宏观指导的框架与思想下，进行高考命题改革，而不宜出现“各自为战、互不相通、完全隔绝”的改革局面。也就是说，“改”在前面的省、市应保持相对稳定的基础和方向，确保稳扎稳打，而“落”在后面的省、市，应积极有序地按照课程改革的步伐，稳妥地沿着“先行”省、市的改革方向和步伐逐步迈进、靠拢。

第四，统分结合。“统”就是对可统考的科目则实行全国统一命题考试，如英语、日语、俄语、法语、德语等语言类考试，或者中学课程相同的省、市采取统一命题考试，避免不必要的资源浪费。“分”就是根据本省、市的具体课程开设，或确系需要改革试点，在无法参与统一命题考试的情况，允许一些省、市保留自主命题。

第五，稳中求变。在构建社会和谐的大背景下，高考改革必须考虑社会的接受度，避免应高考改革而增加社会矛盾与冲突。有统计表明，自恢复高考以来，高考改革频次过高，几乎年均一改，每年都有新动向。显然，随着社会和教育的发展，高考制度改革在所难免，但必须讲求策略，即在做好充分调研和论证的基础上，在建立相关配套改革措施的前提下，采取稳中求变的改革方法，而不宜“朝令夕改”，注意改革推进速度。

此外，在多元并存的高考命题方案背景之下，还应遵循科学性原则、全局性原则、导向性原则、务实性原则等改革的基本原则，以确保高考改革顺利稳步推进。

（二）改革建议