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第二节 重回自治之路从富尔法到地方分权运动（第1页）

第二节重回自治之路——从富尔法到地方分权运动

一、从“五月风暴”到“富尔法”确立自治原则

1968年是戴高乐统治的第十个年头，十年在职期间，他通过修订宪法削弱了议会及内阁的权力，扩大了总统的职权，同时，戴高乐大力实行经济体制改革，促进了法国经济的飞跃发展，工业生产较1958年增长了51%。然而与此同时，企业的兼并与资金的集中也造成了大量小农破产，工人失业，十年来工人工资水平停滞不涨，购买力大幅下滑，社会危机四伏。

在高等教育领域，一方面，如前文所述，入学人数的激增与大学资源短缺之间的矛盾愈加突出；另一方面，宽松的入学政策导致部分学生失去学习的动力，同一课堂上学生的能力和水平差距越来越大，由于大学没有自主招生的权力，不能控制招生标准和数量，只得继续增加年轻教师来解决问题；而更为糟糕的是，大学内部课程设置落后，授课方式僵硬缺乏创造力和多样性，教学生活条件差，管理松散考试却极为严格，总之，大学的教育跟不上社会的需求，最终导致学历贬值，一些文科生甚至刚毕业即失业。学生和年轻教师不理解现实的教育模式，不满意这种经院式的保守体制，深感前途渺茫。

在政治领域，1962年阿尔及利亚摆脱法国殖民的独立斗争唤起了青年学生对第三世界的同情，1968年2月，美国在越南发动战争，引起了学生们的极大愤慨，巴黎学生纷纷走上街头支持越南民族解放阵线。在思想文化领域，接受战后新兴文化的青年一代不能忍受原有的社会规范，向往与父辈不同的生活，他们追求兴趣自由和性解放，不甘于羞羞答答的改良主义和增量主义，早以一种迫切的心情等待着一场大的变革。

1968年3月22日，142名学生占领了位于巴黎郊区的南泰尔文学与人文科学学院办公楼，并进入女生宿舍。他们要求言论自由、教育改革、性别解放。与随后到来的警察发生冲突，南泰尔学生自发组成“三月二十二日运动”组织。5月2日，巴黎索邦大学学联所在地被烧，次日，“三月二十二日运动”与全国学联召开大会，抗议镇压，当局派出的警察与学生发生冲突，导致了“五月风暴”的爆发。学生运动迅速蔓延全国，并影响到社会各个阶层，5月13日巴黎举行了第二次世界大战以来规模最大的群众游行。5月30日政府做出让步表态，一方面，总统宣布解散议会并在宪法规定的期限内举行改选，同时政府还采取了增加工资、家庭补贴、失业救济等措施；另一方面，虽然运动表面轰轰烈烈，参加运动的各个阶层实则各怀私心、缺乏组织，到6月中旬，5月风暴即逐渐平息。不管对于这场政治运动的评价如何，法国社会却的确由此发生了深刻的变化，“法国人的思维、感觉、谈吐、服饰，对孩子的教育，或者家庭生活、度假、休闲都与以前不同了。”[1]“一切都不可能像从前一样了。”[2]同年7月，法国政府重新组阁，戴高乐任命埃德加·富尔（EdgarFaure）出任国民教育部长。富尔是个善于斡旋的政治家，第二次世界大战期间，他曾主管民族解放委员会的立法机关，之后在第四共和国的国民议会中亦有出色表现，1963年还曾作为戴高乐的特派员来华与毛泽东和周恩来有过直接接触。在支持戴高乐当选总统之后，富尔一直以其善于调和左右两派而著称政坛。他很清楚高等教育改革对于局势的发展有着深刻的影响，而即将出台的政策既不能无视“风暴”中学生们的民主要求，也不能够放弃政府对于国民教育的权力。在此背景下，他主持并出台了《高等教育方向指导法》（亦称“富尔法”）。1968年11月富尔法案获得了议会左右两党的共同肯定（444票赞同，0票反对，39票弃权，弃权票多来自法国共产党人），成为法国政坛具有标志性意义的法律之一。法律共分9章46条，明确规定了法国公立大学的任务、性质、组织及办学原则，法律指出：“法国大学应保证为现代社会的发展服务，并且根据社会需求的变化而不断调整自己。大学通过传播知识和职业训练让学生认识他们所在的这个社会，并且赋予他们改善社会、承担社会责任的能力。”

该法同时确立了“自治”、“参与”和“多学科”三大原则，成为日后法国高等教育改革追求的目标。“自治”旨在改变制约大学发展的中央集权主义，通过赋予大学更多的行政管理、教学和财务自主权（“富尔法”第3、11和19条）让大学能够自主地决定其未来发展方向和运作模式。自治体现在四个层次：一、大学有权自主选举校委员会和校长并自主制定学校的章程（statut）；二、大学校委会的决议具有法律效力，无需经过其他部门的审批；三、大学有权自主制定学校的整体预算，不需要经过教育部经费使用许可就使用学校部分经费，同时在获得教育部拨发的经费之外还可以自筹资金；四、大学有权自主制定教学大纲，决定其授课方式、考查及考试的方式。“参与”原则体现并保证了大学的“自治”，在新大学中，所有成员，包括不同等级职称的教师、研究人员、其他在职人员、学生，甚至校外人士，都可以通过工会或其他合法组织表达自己对大学运转情况或未来发展方向的意见和建议。正如富尔所言，“大学的事务不仅是‘大学员工’的事务，更是国家的事务……在现代社会中，更多地获取信息、更多地参与、更多地承担责任就是进步。每个人随时随地的参与，参与到大学生活中的各个方面就形成了新的社会契约的基本原则。”[3]“多学科”是指在同一大学集中多种学科，例如过去的文学院将改为“文学与人文科学院”，法学院改成“法学与经济科学院”。教育学家迪迪埃曾这样解释“富尔法”的三条原则：“‘自治’是不让中央当局有全权管理大学的借口，以便使大学能够更好地履行其职责；‘多学科’是要促进不同学科的教师之间的对话，并削弱不同学科之间的门户之见；‘参与’是要促成教师、学生和全国不同社会力量及经济力量的代表之间开始对话。”[4]

按照总统的预期，“新大学”的组建分成以下几个步骤进行：首先是分解旧制的学院，按照教学和研究的学科近似性分为若干个小的单位，即“授课与研究单位”（UER），然后以学科优势互补和合作科研计划为出发点，促进这些单位的结合，即发展“多学科”；其次，政府将通过政令确认这些“多学科”单位的合法性，从而形成“准大学”（pré-ué）；“准大学”将按照法律设立咨询机构，共同探讨未来发展战略和模式，最后，法律将确定“新大学”的合法身份，即“具有法人资格和财政自治权的公立科学文化性机构”。在“富尔法”颁布后的几个月内，法国共组建了632个“授课与研究单位”。在一些只可能建立一所大学的中小型城市中，“授课与研究单位”的组合最为顺利，比如贝桑松、克莱蒙-费朗、卡昂、贝桑松、利姆日等；有一些城市在暂时建立大学有困难的情况下，选择建立了“大学教育中心”（CU），这些机构虽然享有预算和财务自主权，但却受到相邻城市大学的监管，如昂热、勒芒、香贝里等；在一些可能建立不止一所大学的城市中“授课与研究单位”的组合则遇到不少困难，比如在有131个“授课与研究单位”的巴黎[5]、有45个“授课与研究单位”的波尔多。到1970年3月底，全法共组建57所“新大学”和6所大学中心，其中巴黎大区共有大学13所，7所在市区，4所在郊外，另外还有2所实验性大学（多芬纳大学和万森大学）旨在接受那些没有获得高中毕业会考文凭的成年学生。

“富尔法”革命性地改革了法国大学的组织结构，将教育“置于一种更加广阔的视野之中，开始了一种新的大学理念，即适合我们进入了的这个新的文明观念”[6]，其重要性不容置疑，正如时任国家议会文化、家庭与社会事务委员会主任阿兰·佩菲特（Alaie）指出的，“这项法律明确了法国大学未来的发展方向，描述了法国大学未来10年甚至20年的样子”[7]。

然而时局之下仓促而成的“富尔法”的局限性也显而易见，法律虽然表现出赋予“新大学”更多自治权的意图，却没有给予大学实现自治的手段和途径；虽然政府宣扬法律处处表现出的自由主义精神，然而在面对中央职能转变时政府却又表现地扭扭捏捏。1971—1982年间，法国政府陆续出台8次修改法，牢牢控制了大学入学、教学大纲制定、国家文凭的颁发、预算的制定及教师管理（包括大学教师的岗位编制设置、教师的录用晋升、人员工资等）权力，并由学区区长从中起到上传下达的作用。另外，法律完全未触及高等教育的“双轨制”，在措辞方面也表现得相当模糊，比如法律完全没有解释新的“授课与研究单位”与过去的“学院”或学院中的“系”究竟有何关联。总之，在实践中让利益各方接受新的高教导向法比起审议过程中取得议会的多数赞同票肯定要难得多。

1969年还有约53%的大学生参与了委员会代表的选举，到1970年时只剩下30%的学生去投票，学生们逐渐意识到他们的意见在“大学委员会”的决策中只不过是个点缀，与学生利益相关的问题根本摆不上委员会会议的桌面，毫无生机的教学、臃肿拖沓的管理机构、标准化的毕业生及失业问题仍然悬而未决，而法律规定的“参与”原则反而激起了各方对于权力的欲望，导致大学内部不同派系间的争夺。“多学科”的原则在强大的传统学术集权和“来自授课与研究单位的沙文主义”[8]面前也遭遇重重困难，在不少地区，学院重组的过程表现出越来越强的政治色彩而完全不顾教育本身的标准，各个“授课与研究单位”的领导都企图为自己的单位争取更多的特权。

二、20世纪70年代的法国大学及萨瓦里的破冰之路

20世纪70年代初，新组建的大学陆续自主地制定本校章程并组建学校的组织架构。“选择”仍是大学中一个敏感的字眼，1976年时任法国大学部长的索尼埃·赛伊特（Aliier-S?ité）提出在结束大学两年学习之后设立选拔性考试，让成绩好的学生进入下一阶段学习，而让成绩不太好的学生选择短期课程以获得一个短期学习文凭，这一尝试直接引发了大学生持续三个多月的罢课示威活动。1978年6月，议员菲利普·塞甘（PhilippeSeguin）向国民议会递交了一份报告提出改革大学校长遴选制度建议校长资格连任，然而报告却被丢入废纸堆。随着美国经济危机向欧洲蔓延，法国经济亦出现大萧条，人们对于社会的抵触情绪普遍增长，由于大学入学率和就业率大幅地下滑，高等教育改革带来的矛盾遭到各方诟病。1979年12月，国民议会决定再次审议塞甘报告，议员鲁夫纳什（Antoi）在审议会议上还提议缩减大学校长选举团成员，他认为校长选举不应成为各方势力集团斗争或妥协的结果，选举团应只包含大学教师和研究人员代表。赛伊特也支持这一观点，她指出1968年“高等教育方向指导法”颁布的时候，法国大学教授只有2800人，而1979年这一数字已升为12000人，教授应该享有更多的发言权。然而两项提案均未在参议院得以通过，因为政治倾向更为保守的参议员们可不愿意“再次激起好不容易才平息的矛盾”[9]。

1981年社会党在大选中获胜，密特朗（Franitterrand）当选法国总统。新任教育部长阿兰·萨瓦里（AlainSavary）很快就表现出不同于以往各届部长的改革热情，刚刚就职，萨瓦里就宣布废除索瓦热法令，重新肯定了1968年法律的意义，并宣布要出台新的高等教育法。1981年11月萨瓦里任命克洛德·让戴（ClaudeJea）组成专家工作组为改革做前期筹备工作。专家小组就高等教育职业化、大学财务组织、未来发展前景、信息发布状况、继续教育及高等教育与环境六大主题对法国高等教育与研究机构中上千人进行了调研和访谈，分析了1968年“高等教育方向指导法”之后法国高等教育的现状与问题，并于次年提交了最终报告。单就大学自治状况而言，报告认为1968年制定的自治原则在现实中并未得以实现，即使“授课与研究单位”取代了旧制“学院”，大学的内外治理结构却并未因此发生根本性的改变。报告建议继续推行“多学科”的原则，由多个教学单位或研究所共同合作组成学院（institut），同时通过国家教育与研究委员会（ESER）、国家学衔与文凭委员会（）、大学校长联席会议（CPU）等机构的宏观监管实现政府职能转变。这份报告成为萨瓦里改革法案的蓝本[10]，经过近两年的审议——在1981年11月到1984年1月，几乎所有或多或少对国家教育有所关注的人都参与到对高等教育入学、教学及治理的反思中来[11]——1984年1月26日，法国政府正式出台了新的“高等教育法”，亦被称为“萨瓦里法”。

法律重新界定了高等教育的性质与使命，将高等教育机构确定为“具有科学、文化和职业性质的公立机构”，包括大学、“大学校”、大学校预备班、学院、高等技术学院等。法律指出，“国家高等教育及科研院校是享有法人身份和教学、科研、行政和财政自治权的科学、文化和职业性质的公立机构……这些机构是自治的，在执行本法所规定任务的过程中，可以在国家规定的范围内，本着信守合同的原则，确定自治的教学、科研和资料工作的政策。”高等教育具有四项使命，分别是“开展初始教育及继续教育、从事科研并促进其成果转化、传播文化和科学技术信息、加强国际合作”。在大学内部治理方面，法律将“授课与研究单位”改为“教学与研究单位（UER）”[12]，“大学委员会”（CU）改为“行政委员会”（CA），并增加了“科研委员会”（CS）和“大学学习与生活委员会”（CEVU），同时法律还修改了有关校长遴选的程序。另外，法律第16条还确定设立“指导研究的资格”（HDR）以此取代过去的国家博士文凭（doctoratd'Etat），这一资格成为教师晋升副教授的前提条件，虽然资格的名称意指学者是否具备指导博士论文的能力，但其准入标准仍是学者自身的学术水平。

继“萨瓦里法”之后法国政府连续出台了几条政令，分别涉及大学教师和研究人员的身份、大学校长选举等。1986年，法国右派再次登上政治舞台，5月新政府决定废除“萨瓦里法”并推出自己的教育改革政策，很快新任大学部长阿兰·德瓦凯（Alai）即对外公布了旨在建立“自治与竞争”的高等教育的德瓦凯法案，法案试图赋予地方大学颁发文凭的权力，改组大学校委员会并建立大学入学选拔制度。然而法案刚一出台即遭到全国大中学校的强烈反对，在学生与机动警察的对抗中，大学生马利克·乌斯基那（MalikOussekine）死于非命，政府内部也因此出现分裂，总统希拉克不得不暂停改革进程，同年12月德瓦凯引咎辞职。从此，法国连续数届政府都不再试图在高等教育领域有大作为，1984年高等教育法所建立的治理框架就此保存下来。

三、地方分权运动及20世纪90年代的稳定发展

为了适应国家现代化建设的快速发展、满足地方民主要求、提高行政效率，密特朗在执政之初就将分权改革作为其任期内的重要政治任务。1982年法国政府颁布了“关于市镇、省、大区权利和自由法”，拉开了国家地方分权运动的序幕。次年，政府公布了新的权限分配法，20世纪80年代中期出台了“地方计划总纲要”，地方政府在本地经济发展、社会服务、教育卫生等领域扮演着愈来愈重要的角色。

在高等教育领域，政府开始逐渐摆脱对大学事无巨细地控制，在从中央到地方再到大学的放权过程中，合同制是其中关键的一步。1983年教育部科研经费拨发首先试行四年合同制，1988年，教育部长若斯潘将这种制度扩大到整个大学生活，大学根据自己的情况制定四年发展规划并由校长作为代表与教育部设立的“规划与大学发展司”进行谈判，明确双方责权。全法被分为四个区域，教育部每年与其中一个区域中的大学签订合同。随着合同制的推行，越来越多的人开始认可：“大学应该成为更为重要的主体，应该由大学来确定自己的发展战略和政策，也应该从‘大学’这一层次做出具体的行动。”[13]

为了促进20世纪最后十年的教育发展，1989年法国政府出台了新的“教育指导法”。法律开篇明义，指出“教育是法国发展的头等大事”[14]，并提出到2000年每个年龄组至少有80%的学生取得高中毕业会考文凭的目标[15]。在高等教育领域，指导法确立了大学教师培训学院（IUFM）的建立；将国家教育高级委员会（）与普通技术教育委员会（CEGT）合并为教育高级委员会（CSE）负责监管基础教育事务，而高等教育则全部交由国家高等教育与研究委员会（ESER）监管。新的“教育指导法”最大的效果就是促进了入学人数的增加，20世纪90年代初期，法国高等教育的毛入学率已达到了43%，在校生人数由1965年的28万人增长到了1991年的179。7万人。