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§第三节 德国的住房政策（第1页）

§第三节德国的住房政策

一、德国住房政策的历史阶段

（1）战后重建时期。作为两次世界大战的发起国和战败国，战争对德国的国民经济造成了极大的破坏。在第二次世界大战结束时，德国的许多城市都沦为废墟。据统计，在西德，约80%的住房遭到了破坏。战后如此严重的住房问题迫使当时的联邦德国政府采取了极端的措施加以解决。比如原联邦德国政府实行了住宅配给制度，由政府住宅局负责以低租金分配给住户，不允许私自出租和出售。1950年，大约50%的家庭得到了政府配给的住房。在当时，这个措施一定程度上缓解了住房短缺的问题，但没有从根本解决住宅供应不足的问题，例如，在20世纪50年代初，政府有能力供给1700万个家庭居住的住宅仅有1000万套，仍有约700万套的住宅缺口。

为此，联邦政府把住房政策的目标定为为国内所有公民提供能负担得起的住房，并在1950年颁布了第一部《住宅建设法》，推出了“社会住房计划”。该计划主要包括三方面内容：其一，政府对纳入社会住房计划的项目提供投资补贴，在土地供应、贷款、税收等方面给予优惠，以鼓励社会住房的建设；其二，政府把社会住房的租金控制在符合低收入家庭负担能力的水平之内，低租金给经营者带来的损失用政府贴息和税收优惠的方式来弥补，其三，对租用社会住宅的家庭进行收入调查，进行严格资格限制，以保证社会住房能真正向低收入者提供。由于政府从供应和需求两个方面给予的鼓励和支持，原西德的住房建设达到了**，每年大约能建新房约70万套（其中50%左右是社会住宅），极大地缓解了住房短缺的压力。

（2）市场化进程时期。20世纪50年代末，经过重建和恢复，市场经济得到了快速的发展，联邦德国的经济进入了持续发展时期。从1950到1960年，联邦德国的GDP年平均增长12。9%，居民收入水平也有极大的提高。在这个时期，住房极度匮乏的问题已经得到基本解决，住宅政策的重点也从大规模的社会住房的建造转向了建立规范的住宅市场，重点扶持自有住宅。1956年，联邦德国颁布了对自有住宅进行扶持和鼓励的第二部《建筑法》。如同第一部建筑法一样，该法要求联邦、州和地方政府在住房方面都要承担责任，各级政府对建房或购房者要给予补贴、贷款和减税等支持。补贴措施的出台使大量的公共资金流入了住房建设。公共资金的投入又吸引了大量私人资本，自有住房比例有了显著的提高，从1950年的8%上升到1968年的34%。

1960年，为了进一步开放住宅市场，为商业性开发建设创造条件，联邦政府又出台了《终止住宅管制和保证社会租住权法》。取消了租金管制后，住宅的租金水平不断上涨，到了60年代，租金水平已经大大超过居民的承受能力。1965年，为使低收入家庭能够住上房子，联邦政府出台了《住房补贴法》。依据此法，凡家庭收入不足以租赁适当住房的公民都可以向政府提出申请，经审查合格后获得住房补贴。补贴是按照家庭人口、税后收入及租金水平计算发放。补贴的标准是补贴后家庭实际负担的住房支出应当在税后收入的20%～25%之间。住房补贴，是一项极其有效的社会福利措施，它的出台对低收入者利益的保障发挥了重要的作用，并延续至今。

通过政府补贴对低收入者进行的住房援助以及通过市场运作并贯之于辅助性原则（即自助为主、国家扶持为辅的原则），极大地促进了德国的住房建设和住房分配。到20世纪80年代末，房荒问题已经不复存在。随着住房短缺问题的逐步解决，政府政策援助的重点开始更多地集中于一些被社会视为边缘的群体，如单亲家庭、多子女家庭、少数民族、酗酒者等的住房需求。在通常情况下，这些人除了没有收入或收入水平普遍比较低以外，还经常会受到房主的歧视。他们不仅没有足够的财力自己到市场上去租房，即使有能力到市场上去租房也常常会被拒绝。而且这些“问题”群体在80年代不断增大。到1992年，几乎有1%的人成为了无家可归者。

为解决这些人的住房，政府采取了下面三个措施：第一，投入大量资金在全国范围内建造福利住房；第二，政府通过一些优惠的措施鼓励私人房主提供合适的住房，如为房主提供补助金、对租金进行担保、对支出超支给予担保、实行短期租金合同等；第三，政府还赋予房主可以自由选择租户的权利。除了上面的给予住房方面的帮助外，政府还对这些困难户给予诸如治疗等额外的长期的社会的或经济方面的照顾。

两德合并以后阶段。两德合并以后，由于合并前新旧两地的社会、经济发展的不平衡，导致了两地的居住条件的差异，给新旧联邦州都造成了巨大的压力。在旧联邦州，特别是在人口稠密的地区，生育高峰的出现使得人们进入了住房紧急需求时期。大量的移民，尤其是从新联邦州涌入的人口使住房短缺问题重新摆在人们面前。在这样的情况下，旧联邦州政府开始了加紧建设住房的时期。在旧联邦州，1988年以后的建房数量激增，仅1992年建成的住宅就有17万多套，1994年达到了约48万多套，而在新联邦州的住房大部分质量低劣，产权不清，租金水平十分低，还不到平均成本的20%，因此，政府主要是在改善新联邦州的住房条件上作努力。为了使新旧联邦州的住房体制尽快接轨，联邦政府对新联邦州提供了大量资金，用以对住房进行更新和修缮。对于产权问题，按照两德合并条款，在新联邦州成立了未决财产办公室，负责接受包括土地、住房在内的各种财产诉求，处理各种财产纠纷。到1994年，大约一半的财产问题得到了解决，得以重新登记。

另外，为筹集对现有住房进行更新、修缮的资金，德国政府主要采用了两个手段：一是直接提供资金援助。仅1991～1992年就拨款15亿马克对东部地区的88万套住宅进行了修缮和改造。同时还重建信贷银行，拨款600亿马克用于住房现代化项目的长期低息贷款，二是对住房制度进行大规模的改革。在居民收入逐步提高的条件下，于1991～1993年两次提高租金水平，使东部的平均租金达到了西部同期水平的75%。为了使东部更快地融入西部的租金市场，政府对东部居民进行了大量补贴，在1992年，东部享受住房补贴的家庭占到了28。5%，而在西部，这一比例仅为6%。

二、德国的住房保障制度

1991年初，东德、西德统一，成立新的联邦德国，原民主德国的住房政策按照原联邦德国的住房政策实行转轨。

二战结束后，德国西部地区的住房非常困难。由于大部分的房屋遭战火破坏，加上东部地区大量难民涌入，使得西部本来就十分紧张的住房状况更加紧张。西德政府住房政策的目标是使所有居民拥有足够的住房，政策的核心是大力发展社会住宅和住房金融体系，鼓励居民自己积累资金建房和买房。西德政府于1950年颁布第一个建筑法，鼓励居民购买房产和参加住房储蓄，重点支持低收入者和社会救济户。对于私人建房者，政府给予资助和优惠，对年轻夫妇或残疾人家庭给予更多照顾。60年代，西德的住房建设出现了新局面，大面积的旧房被拆除，建起了一片片新住宅区。到1968年，共建住房近2000万套，人均住房面积达24平方米。至1972年，西德人均住房面积达到30平方米，其中私人住房占住房总数的38%。一时出现住房过剩，使得一些建筑公司破产，导致80年代建房数量剧减，房价上涨，再度产生住房紧缺问题。进入90年代，西德的住房政策重点转向鼓励个人积累资金建房和按市场价买房，住宅建设又开始繁荣。1994年建造住宅近60万套，比1988年增加了1。8倍。概括来讲，德国的住房保障制度主要有以下几个部分组成：

1。公共住宅的建设与供应

二战后，当时的联邦德国面临非常严重的房荒问题，因此政府不仅大力推动低价住宅建设，同时也在政策上支持建设了相当规模的福利性公共住宅。如在1951～1956年间，联邦德国的住宅建设法规定应建造住宅180万套，1953年修订为200万套，而实际建成住宅310万套，其中公共住宅为180万套。联邦法律还规定，对于因经济收入低，或某一民族、信仰某一宗教，或孩子太多等原因导致无力租住房屋的家庭，政府有提供公共住宅供其租住的职责。尽管到20世纪80年代末，联邦德国的住房数量已经基本得到满足，但政府一直没有停止建设高质量福利房。《联邦住宅法》对这类高福利房政策的提供有租户、租金及供应面积等方面的限制，各州政府也可以根据各州的实际情况做适当的调整。比如有以下的限制：该类住宅只能租给享受社会保险、战争中损失严重的家庭及难民；房租每平方米不得超过1马克；每户平均居住面积为32～65平方米等。此外，还有退租方面的规定，凡收入超过规定标准的应退出福利住宅，否则将收取市场租金。

2。房租管制或指导租金制度

这项制度也是对出租房屋的租金实行限制。在战后住房短缺时期，由于住房出租价格大幅度上升，广大居民无力支付所承租住房的费用，为此当时的联邦德国政府不得不建立租金管制制度。政府采取了租户权益保障措施，要求各地政府按照不同区位、不同房屋结构和房屋质量，提出相应的指导租金水平，作为住房出租人和承租人确定住房租金的参考标准。尽管房租管制保障了当时情况下居民的基本住房条件，在一定时期内起到了积极的作用，但也不利于出租市场的扩大和住房维修。因此，随着住房供求矛盾的缓解，联邦政府于1960年提出有条件地取消租金管制制度，并于当年实施了《关于废除住宅配给以及实行社会化租房的法令》规定，在缺房率为3%以下的城市和乡镇全部取消住房配给和房租限制。此政策实施后，房租普遍上涨了15%～35%。而在某些大城市，由于住房问题解决得比较慢，对房租的限制也相应延长。如汉堡和慕尼黑直到1975年才取消房租限制。

（1）房租补贴制度。房租补贴制度是联邦德国针对低收入居民住房保障的主要方式。随着房租管制制度的逐步取消，以及为保证公共住宅建设能够收回成本而提高租金政策的实施，一部分享受社会保险以及低收入者开始有了很大的负担。因此，政府出台了新的《住宅补贴法》，此法规定实行房租补贴制度，由政府根据家庭人口、收入及房租支出情况给予居民以适当补贴，保证每个家庭都能够有足够的住房支付能力。另外，《住宅补贴法》规定，居民实际交纳租金与可以承受租金的差额，由政府负担；其中，居民实际交纳租金要与家庭住房需要相结合，可以承受的租金一般按照家庭收入的25%确定。房租补贴的资金由联邦政府和州政府各承担50%。

（2）住宅储蓄制度。联邦德国的住宅储蓄制度起源于英国的住房信贷合作社制度。二战后，联邦德国的资本市场近于崩溃，面临严重的住房短缺的同时，也面临资金短缺。为了尽快恢复工商业，国家把有限的资金几乎都用于工商投资，难以从资本市场上筹集建房资金。因此，在金融系统重建过程中，政府把住宅储蓄制度作为一个重要内容加以保留，希望通过住宅储蓄制度发挥住房储蓄者的积极性，筹集建房资金。20世纪50年代以来，随着住宅建设的持续增长，住宅储蓄制度得到了快速发展，之后的两德统一，也为住宅储蓄制度提供了新的发展机遇。此外，作为定向储蓄，住房银行的贷款不可能在本系统内派生存款，这对于抑制短期消费需求，减少货币流通，从而缓解通货膨胀也具有相当的积极作用。

德国住宅储蓄制度的两大支柱是：第一，固定利率、低息互助。住宅储蓄制度是一种封闭运转的融资系统，独立于德国资本市场，存贷款利率不受资本市场供求关系、不受通货膨胀等利率变动因素的影响。多年来，住宅储蓄利率保持在6%以下，住宅储蓄的存贷款利率差保持在2个百分点，且贷款实行固定利率。而20世纪70年代至90年代，联邦德国资本市场的利率则不断变化，银行储蓄利率在6%～11%之间。固定利率的优势是，居民还贷额固定、明确，因而对居民有相当大的吸引力。第二，政府的储蓄奖励。对低收入居民来说，参加住宅储蓄可以得到政府的奖励，这是促使他们参加住宅储蓄的一个重要原因。

住宅储蓄奖励分为两种：一种是储蓄奖励，任何16周岁以上、年收入5万马克以下的单身家庭，每月1000马克以下部分的住宅储蓄，可以得到政府每月最高100马克（即10%）的储蓄奖励；年收入10万马克以下的单身家庭，每月2000马克以下部分的住宅储蓄，可以得到政府每月最高200马克（即10%）的储蓄奖励。另一种是购房奖励，对通过住房储蓄进行的建房活动，政府还给予贷款总额14%的贷款补助。此外，政府对住宅价格的有效调控，以及相应的住宅价格稳定，保证储蓄的住宅购买力不发生大的变化（贬值），也是住宅储蓄制度得以发展的一个重要外部条件。

3。购房财政税收政策

为鼓励私人建房，政府通过减免税和其他奖励措施予以鼓励。《联邦所得税法》规定了几个方面的优惠：第一，建房费用可在最初使用住宅的12年内折旧50%（后又改为在最初8年内折旧40%），从而降低房主应纳税的收入；第二，申请建房的贷款也可从应纳税的收入中扣除；第三，免征10年地产税，并在购买建房地产时免征地产转移税；第四，财政还给予收入较低的购房人不同程度的购房补贴，86%的德国人都可以享有不同额度的补贴。

三、德国东部地区的住房改革

原民主德国（东德）实行计划经济体制，在两德统一时，东德共有700万套住宅，其中国家所有占70%以上，住宅合作社所有占25%以上，极少数为企业和教学所有。德国统一以后，联邦政府把原西德的社会经济制度移植到原东德地区，包括实行住房私有化。把国有住房向地方政府、私人或私营机构转让，即出售和归还。向原来的房产主“归还”房产，是德国东部地区住房私有化独特的政策和做法。原西德地区有200万人对东德地区住房提出产权要求，而且经常出现多人申请一处住房产权的情况，致使大约70%的住房无法确定房屋的产权人。由于产权人难以确定，银行不能为这些房屋的改造、修缮提供必要的资金，这不仅影响私有化进程，也使得大批房屋的质量难以改善。因此，许多德国人认为，“归还”政策是一项不成功的政策。

德国东部地区公房出售有两个主要特点：一是按市场价格出售，基本上没有折扣优惠，但可享受补助，每户一次性补贴7000马克，另根据每户人口每人补助1000马克。虽有补助，居民仍不胜负担。二是既可向私人出售，也可以整幢地向私营公司或住房合作社出售，只要楼内有70%的住户同意。购房者可享受住房私有化税收优惠，即8年内还贷后纳税。

根据东部地区居民收入较低和住宅公司历年债务较重的情况，德国联邦政府规定，东德地区居民购买公房。

尽管如此，德国东部地区的住房私有化进程仍然比较缓慢。为了促进居民购房，东部地区进行了大幅度的房租调整。目前房租比过去提高好几倍，有些地方已提高十几倍，使之逐步接近西部地区房租水平。在提高租金的同时，政府还规定，凡房屋租金支出超过家庭收入25%以上的，可向社会福利机构申请补助，以提高低收入家庭对房租调整的承受能力，保障低收入家庭的基本居住条件。

两德统一前，民主德国的住房制度和其他社会主义国家一样，长期实行低租金福利制度，房屋租金维持在战前每平方米1马克的水平。德国统一之后面临的一个重要问题就是在原东德地区进行住房制度改革。

改革的核心，是要建立起市场化的住房资源配置机制，把原联邦德国的住宅法律搬到东部地区，实行住房私有制。概括来说，当时成立的政府托管机构主要采取了以下几项措施：一是返还。凡原东德公有制改革之前以及纳粹时期没收的属于私人的房屋，只要能够提供相关的证明，全部无偿返还给原产权人，包括居住在德国以外的外国人。二是出售。即向原来公房的住户优惠出售公有住房。三是调整租金。所有公房全部由房屋管理公司管理，同时按照成本租金调整租金。相应地，房租补贴制度也建立起来，并结合当时东部地区住房短缺的特点，实施了指导租金制度。为提高东部地区房屋质量，德国政府还投入了大量的住宅维修基金。

1。基本情况

德国现有人口约8100万，1995年人均GDP26000美元（西德），1989年私人消费中约有18。4%用于住房消费。在统一之后的10年里，住宅投资占GDP的比重一直保持在6%左右。德国的住房类型主要有小单间、出租的单元房、独宅和大型别墅。二战后，如同大多数西欧国家一样，西德经历了很长的住房匮乏时期。进入60、70年代，在生育高峰期出生的人已长大成家以及移民的增多等需要住房。为此，德国政府和民间住房机构作出了极大的努力，克服了很多困难，成功地解决了大部分居民的住房问题。东、西德合并以后，大量的原东德居民涌入西德，又给新联邦政府带来住房问题。1988年初至1994年底，原西德地区的居民增长了约400万人。大量的需求刺激了建房速度，1989年以后建房数量急剧上升，1992年仅在原西德地区建成的住宅就大约有375000套，1994年超过480000套。同时，政府调整建房政策，将原东德地区的住房修复作为重点，通过“复兴贷款”和“促进计划”等方式给予援助，从1990年初到1995年，修复并达到现代化水平的住宅约200万套。1995年德国住房已达3499万套，住宅面积西部地区人均35平方米，东部地区人均为28平方米。1998年底，全德国住宅已达3800万套，人均面积36平方米。随着住房数量的增加，质量也大幅度提高，现德国的住房95%以上的住宅有洗澡间，90%以上的住宅有集中供暖。

德国自有住房的比率一直比较低。从1995年的统计资料来看，自有住房38%，出租房62%，其中私人出租房36%，社会出租房26%。大大低于英、法等其他欧洲国家，也低于欧盟和欧洲国家的平均水平。欧盟国家平均自有住房56%，欧洲国家平均自有住房65%，最近几年这一比率没有大的变化。自有住房率低，除历史、民族习惯等外，住房质量好，成本高导致房价太高是主要的原因。在德国，一般房价每平方米2000～8000马克，人均收入每月4000～5000马克。如果一个月收入10000马克的家庭想购一套150平方米，每平方米5000马克的住房，约需7～8年的总收入才能买得起。

对多子女家庭、残疾人、老年人和低收入居民，德国政府是通过建造福利住房来解决他们的住房。在原西德地区，出租住宅中约16%是福利住房。凡收入不足以租赁适当住房的居民按法律规定都有权得到住房补贴。补贴一般由联邦政府和州政府各负担一半。1994年，住房补贴曾高达70亿马克。

英国住房私有率和政府公房比例大大高于德国。撒切尔夫人上台以后推行私有化，实施了一系列削减政府预算，减少政府开支，以及减税的措施，使买房比租房更为合算且方便。有人测算过，如果申请抵押贷款购房，每月还贷额一般占居民月收入的3%～15%，最高18%，而租房租金则占月收入的15%～18%；近年来英国的房价上涨快于通涨率的上升，买房可保值；1990年初开始放松对抵押贷款市场的管制，除传统上的建筑社等住房融资机构外，还允许其他商业银行，甚至房地产公司发放贷款。激烈的竞争使贷款购房的条件更为优越；买卖住房的费用很低，没有增值税，印花税仅1%，仅对10万英镑以上的交易征收。这些都使得英国的社会住房，特别是原来由各级政府建造的公有住房大量出售。住房转手率大大高于德国等其他欧洲国家。在英国，每年约有16%的居民在换房。1989年私人消费中有19。5%用于住房，这一比例大大高于欧盟其他国家，仅次于高福利国家丹麦（27。4%）和瑞典（20。0%）。1996年的资料显示，英国约有住房2400万套，其中67%为自有住房，10%为私人出租房，19%为地方政府出租房，4%为住房合作社（非赢利机构）出租房。现自有率已达72%。

随着私有化的成功，英国政府近几年的住房政策也有所改变，将原税收鼓励买房转为地方政府管理的出租房移交给住房合作社，用于出售或出租。在英格兰已有五分之一这样的住房移交给了住房合作社。这意味着当社会住房问题已基本解决，高度发达的住房市场形成并健康运作以后，政府已经逐步从对住房的直接干预，转为对市场的监管，扮演“守夜人”的角色。

2。德国的住宅金融体制

德国的住宅金融相当发达，具有以中央银行为核心、商业银行为主体，专业银行和其他金融机构并存、共同发展的金融服务体系。到1998年底，德国银行总数达3403家，下属分行和营业网点有5万多个，平均每千人就拥有一个营业点，密度要高于同等的发达国家。

德国的中央银行是“德意志联邦银行”，主要负责管理国家经济活动中的货币流通和信贷供应，保证货币的稳定，并负责国内外财政金融往来的结算业务。在中央银行的监督管理下，商业银行按其业务范围划分为两大类：