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二西汉武帝以后丞相作用再探（第1页）

二、西汉武帝以后丞相作用再探

武帝以后，丞相依然负责郡国事务，此问题史书中并无专门的论述，透过若干事例，可见一斑。据《汉书·丙吉传》，宣帝时，吉为丞相，善待属吏：

于官属掾史，务掩过扬善。吉驭吏耆酒，数逋**，尝从吉出，醉欧丞相车上。西曹主吏白欲斥之，吉曰：“以醉饱之失去士，使此人将复何所容?西曹地忍之，此不过污丞相车茵耳。”遂不去也。此驭吏边郡人，习知边塞发奔命警备事，尝出，适见驿骑持赤白囊，边郡发奔命书驰来至。驭吏因随驿骑至公车刺取，知虏入云中、代郡，遽归府见吉白状，因曰：“恐虏所入边郡，二千石长吏有老病不任兵马者，宜可豫视。”吉善其言，召东曹案边长吏，琐科条其人。未已，诏召丞相、御史，问以虏所入郡吏，吉具对。御史大夫卒遽不能详知，以得谴让。而吉见谓忧边思职，驭吏力也。（743146）

本传记载此事，意在颂扬丙吉为人宽厚，无意中却透露出皇帝与丞相、御史大夫之间的分工。据《汉书·百官公卿表下》，丙吉任丞相在宣帝神爵三年（前59年）四月戊戌至五凤三年（前55年）正月癸卯间，其间以五凤二年（前56年）八月为界，此前任御史大夫的是萧望之，后为黄霸。不能确定此事具体时间与任职的御史大夫。按云中与代郡的位置，这里所谓的“虏”指的应是匈奴。此时正值匈奴内乱，五单于争立，相互厮杀。①

此事关涉本文主旨的有两点，一是外敌入侵的情报，驿骑要直接送到公车府，上报给皇帝，再次证明皇帝本人对于军事行动与军队要直接掌控。二是边郡长吏的人事资料，如能力与年龄等（包括上引文提到的“老病不任兵马者”），却并不为宣帝所掌握，保存在丞相与御史大夫手中。驭吏的作用就体现在提前给丙吉通风报信，让他能准备好遭到入侵的边郡长吏的人事信息，以备皇帝垂询。这是他对前次在丙吉车内坐垫（茵）上呕吐而没有遭斥免的报答。

上文提到，丞相府的东曹能够“琐科条其人”，按师古注引张晏的解释：“琐，录也。欲科条其人老少及所经历，知其本以文武进也。”丞相府保存了边郡二千石及长吏的人事档案，故可以查看并抄录。①因西北汉简的发现与研究，我们已经大致清楚当时官吏人事档案的基本内容②，可知张晏所言无误。《汉旧仪》卷下说：“旧制，令六百石以上，尚书调拜迁；四百石长相至二百石，丞相调除；中都官百石，大鸿胪调；郡国百石，二千石调。”③《汉书·张敞传》云，宣帝时，张敞拜胶东相，平定境内盗贼，有功的官吏“上名尚书调补县令者数十人”（763220），可知，至晚此时，该分工已然出现。根据这一规定，丞相所掌握的全国官吏的人事资料颇为可观，从江苏东海县出土的尹湾汉简的3、4号木牍可见一斑。东海郡及下属38个县级机构中，六百石以上的官员不过11位，余下的119位长吏都要由丞相来任命。管中窥豹，西汉末年全国103个郡国，1587个县级机构的情况当仿此。丞相府掌握的官吏人事档案的规模亦由此可见。①郡国二千石名义上要由尚书调，实则由皇帝任命，但其人选多半应由丞相提供②，相关官员的人事档案，亦保存在丞相府中。

相比之下，因无人事先通风报信，时任的御史大夫则不那么走运，没能提前有所准备而遭到宣帝的批评。显然，这不是首发或偶**况，而是遇到类似情形时的惯例，所以来自边郡的驭吏习知该如何处理，故能提醒丙吉要有所准备。对丙吉而言，倒有可能是首次遭遇，由此，或可推测此事发生于丙吉为丞相之初。宣帝手边，包括身边的尚书与中书处，并无相关资料，需要召见丞相与御史大夫商讨如何应对。霍光死后，宣帝亲政，励精图治，管理郡国颇为用心，自《汉书·循吏传》可知。看来确如该传序所言，宣帝的改革，是增加了召见刺史与郡守国相的环节，并未改变丞相主导郡国的旧有格局。

另一事见《汉书·于定国传》。元帝永光元年（前43年）“春霜夏寒，日青亡光”，春天出现霜冻，夏天寒冷，气候异常，太阳光线亦不正常。《汉书·五行志》两处更详细地记述了异乎寻常的天象与持续时间（27中之下1427、27下之下1507），《元帝纪》亦载该年三月“雨雪，陨霜伤麦稼”（9287），笃信天人感应的汉人见此，自然颇为紧张。元帝因此下诏条责备丞相于定国：

郎有从东方来者，言民父子相弃。丞相、御史案事之吏匿不言邪?将从东方来者加增之也?何以错缪至是?欲知其实。方今年岁未可预知也，即有水旱，其忧不细。公卿有可以防其未然，救其已然者不?各以诚对，毋有所讳。（713044—3045）

元帝因身边担任侍从的郎官从东方了解到的情况，而向丞相于定国下诏提出一串的责问。郎官大概是因休假回家，返回关东，了解到父子相弃的情况，回到京城后向元帝汇报。但丞相与御史大夫并未向皇帝报告此事，元帝感觉受到蒙蔽，心生不满，要求丞相如实上奏。元帝由天象异常与百姓“父子相弃”联想到阴阳不调，担心田作收成不好，令丞相与御史大夫提供防备水旱之灾的预案。若非担任宿卫的郎官向元帝报告见闻，恐怕元帝不会知晓东方的民情。此事亦暴露出丞相控制信息上传下达的枢纽作用。

于定国拜为丞相，在宣帝甘露三年（前51年）五月①，至此任职已八年光景，久经历练，绝不是个新手。他当时已70岁左右，年高德劭，本传说“元帝立，以定国任职旧臣，敬重之”（713043），作为元帝父亲宣帝时的旧臣，于定国遭到元帝责问，恐亦不多见，甚至极有可能是头一次，吓得他赶紧上书自劾，打算辞职回家。元帝在给于定国的回复中抚慰了一番，并引述《论语·尧曰》所言“万方有罪，罪在朕躬”，将责任揽在自己身上。最后实质性的部分则说：

其勉察郡国守相群牧，非其人者毋令久贼民。永执纲纪，务悉聪明。（713045）

要求于定国去用心督察郡国守相，发现不称职者及时撤换，不能长期危害百姓。定国恐怕是感觉难称上意，坚持“乞骸骨”，元帝只好赐他安车驷马，罢相就第。一道乞骸骨并获准的还有御史大夫薛广德和大司马车骑将军史高（713048）。元帝为何将落实监督郡国守相的任务交给丞相，而不是由自己直接了解郡国守相的表现?背景就在于当时依然实行的由丞相负责督导郡国的惯例。

此外，成帝时丞相王商弹劾失职的琅邪太守杨彤，而不顾领尚书事的大将军王凤的阻拦，亦显示丞相对于郡国守相拥有直接管理的职权，前人已有分析，无须赘述。②

以上只是文献中偶然保留的事例，涉及武帝之后的宣帝、元帝与成帝三帝。透过这三个例子，应该说，丞相并非作为理念的存在出现在现实政治中，《汉书》中这类例子不多（原因详后），难以详尽展示各朝丞相如何开展工作，及其与皇帝的关系。但可以从其他角度，间接了解丞相在当时统治中的作用。

首先，从丞相府属吏的机构设置与编制，可以窥见其作用。如钱穆所指出的，对比一下西汉丞相与尚书的编制。《汉旧仪》卷上载：

武帝元狩六年（前117年），丞相吏员三百八十二人：史二十人，秩四百石；少史八十人，秩三百石；属百人，秩二百石；属史百六十二人，秩百石。皆从同秩补。①

四类吏员数相加是362人，较总数少了20人，或是属史的“百六十二人”中的“六”原为“八”，原因待考。②随后又说“丞相典天下诛讨赐夺，吏劳职烦，故吏众”，“诛讨”看上去涉及的是军事活动，实际丞相通常并不领兵，从文献看，“诛讨”亦针对个人，实带有惩处意③，赐夺，其宾语应是功劳，指对官吏的考核。四字相连，恐怕指对官吏的奖惩，这应该是丞相负责的核心工作之一，可惜，不清楚这四个字的根据为何?“吏劳职烦”倒是点出了丞相府吏员众多的原因。人员多少，与其工作多寡成正比。《续汉书·百官志二》云：“（太常）其署曹掾史，随事为员，诸卿皆然。”《百官志五》复云：“使匈奴中郎将一人，比二千石。本注曰：主护南单于。置从事二人，有事随事增之，掾随事为员。护羌、乌桓校尉所置亦然。”上述并非东汉一代设置属吏的原则，联系《汉旧仪》关于丞相府吏多的解释，西汉亦是如此。①过去在分析丞相的作用时，往往忽略丞相府的吏员问题。

与丞相府相对，整个西汉时代，尚书的编制（员）却很少。成帝以前，一直只有四人，到了成帝建始四年（前29年），才增加一人到五人。即便按照最多的估计，不过11人。东汉以后，才逐渐膨胀。②平时工作中若人手不足，则通过郎官给事来临时分担其工作③，这种做法一直沿用到东汉，显示了尚书灵活与不稳固的特点。即便昭帝以后出现了“领尚书事”之类的中朝官员，真正不经过丞相而直接由官民上奏公车司马，经由尚书拆封并处理的文书，相比丞相收到的文书，还是要少很多，尽管现在已无从知道具体的收文数量。

其次，武帝以后，直至王莽新朝，丞相（或改名后的司徒）府依然是诏书下发京师与郡国的发出机构，因而也是文书实际处理的中枢。即便原先并非通过丞相上达天听的奏章，得到皇帝批准后，若要成为诏书颁布全国，亦要由上奏者将诏书转给丞相府来下发，如居延汉简18。5:永光四年闰月丙子朔乙酉，大医令逐、丞褒下少府中常方，承书从事下当用者如诏书。闰月戊子少府余、狱丞延请」丞相府，承书从事下当用者如诏掾未央、属顺、书佐临

府骑将军、御史、中二千石、郡大守、诸侯相承书从事下当用者，书到言掾|、令史相①

此简左上侧残缺，中间有一圆孔，出土于A8甲渠候官遗址。对照元康五年诏书，可知最初裁可的诏书是下达给原先上奏的太医令，太医令将其上呈给自己的上级少府，由少府转呈丞相府来颁下各地。这只是偶存的一例，联系文献中常见的上书“待报”与待诏，可知此乃常见的情况。两者均属等待皇帝对自己上奏的批复②，如果得到批复，且需全国执行，则要由丞相府来执行。鹰取祐司汇集了文献与出土的资料，时间则从西汉前期一直到王莽时期，可以看出前后的连续性。

不过，鹰取祐司认为丞相只是形式上的存在，现实中主要是御史大夫在发挥作用。此说实有偏差，换个角度看，本文可以说也是在回答这一问题。

简牍中的情况亦与文献记载相吻合。《汉书》卷五九《张汤传附张安世传》云：

（宣帝时）每定大政，已决，辄移病出，闻有诏令，乃惊，使吏之丞相府问焉。自朝廷大臣莫知其与议也。（2649）

这一记述意在揭示张安世为人如何低调，不希望群臣知道他在禁中参与大政决策，不经意中透露出更多的信息，包括诏令要经由丞相府下发。

安世深度参与内朝政治始于地节二年（前68年）三月霍光死后，至元康四年（前62年）八月死①，前后六年。并观张安世的例子以及元康五年诏书的下发途径，宣帝朝无论涉及大政还是日常事务，如要下发诏书给内外诸官，都是要通过丞相府来进行的。

此外，丞相亦是郡国与长安各官寺上行文书的主要接受者，很多需要转呈皇帝的文书亦需经过丞相来转交。②此前笔者曾分析过两汉时期郡国每年到都城上计的受计机构，西汉时期是丞相与御史大夫。③著名的“元康五年诏书”的形成过程，亦是大（太）史丞定→大（太）常昌→丞相（魏）相→御史大夫（丙）吉→皇帝④，由朝廷某机构草拟，皇帝只批示“可”的诏书恐怕都遵循这种方式。郡国上书一般也是呈送到丞相府，若需要由皇帝裁决或丞相认为事务重大需要皇帝定夺的，则转呈皇帝。最终得到皇帝批示，成为诏书下发的，不过是其中的部分，悬泉汉简中的ITO309③:221便是如此，简文云：“御史中丞臣强、守侍御史少史臣忠，昧死言：尚书奉御史大夫吉奉丞相相上酒泉太守武贤、敦煌太守快书，言二事，其一事，武贤前书穰麦皮芒厚，以廪当食者，小石三石少不足，丞相请郡当食廪横麦者石加……”⑤这应是一道关于穰麦皮厚，去皮后所得少，请求增加廪食供应的上书，丞相魏相应该是同意了这一请求，不过需要皇帝最终批准，因此将文书转呈宣帝批准。目前所见，应是批准后下发到敦煌的诏书残简。《二年律令·津关令》中相国上××书言类的“令”文便是如此，《置吏律》中有相关规定，到西汉后期依然如此。

综合而言，丞相府应该是整个王朝文书上传下发的中枢。

复次，丞相本人亦可以直接对郡国下发文书，安排工作。边地的屯戍系统同样要接受丞相的领导。甘肃敦煌悬泉置遗址发现的一件西汉宣帝时丞相黄霸下发的文书：

五凤四年二月壬寅朔庚戌，丞相霸告中二千石、郡太守、诸侯相，上五凤三年置传官用员马课府书。案：所剥卖马或不署初病缺年月日、负得算数，又不上官，无蓄积、马以辜死，告劾。