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社会管理创新案例研究 以北京市网格化管理为例（第2页）

实行网格化管理，为社会力量参与社会服务管理搭建了平台。东城区根据地域功能，划分出居民网格、商务网格、单位网格，动员社会各方参与服务管理。

东城区在全区构建的“一刻钟生活服务圈”，社区居民步行只要15分钟就可以解决最基本的生活需求，享受到买菜、修车、修鞋摊、文化健身、卫生服务等服务内容。目前，全区162个社区完成了规范化建设工作，10大类60项社区基本公共服务项目都能够提供一站式服务。此外，依托区行政服务中心、区市民中心、区社会组织指导服务中心“三位一体”的公共服务平台，全区基本形成社区公共服务、社区商业服务、社区志愿服务、政府购买公益服务和居民自助互助服务相结合的多类型、多层次、广覆盖的公共服务体系。

3。推动居民参与社区自治

将社区划分为网格，缩小了工作力量的单位面积，扩大了社区服务的密度，更多居民把精力投入到社区，畅所欲言为社区建设出谋划策，形成和谐社区建设的合力。在东城区形成了“居民议事厅”、“市民论坛”、“开放空间”等多种形式，有效地培育居民的社区归属感、认同感和现代社区意识，居民参与社区建设的积极性不断提高。除此之外，完善的“一委三会一站、多元参与共建”的社区治理结构，以社区党委为领导核心，以规范社区居委会、社区居民会议、社区代表会议为手段，以社区服务站为平台，搭建起社区居民、驻区单位广泛参与的社区治理平台，建立了网格化社区居民自我管理的新模式，构建了党委领导、政府负责、社会协同、公共参与的治理体系，有效实现了政府管理和群众自治的良性互动。

五、网格化城市管理模式发展存在的问题

（一）宏观设计上存在的问题

1。对于先进的科学手段之于社会管理创新的认识还不够全面

对社会管理信息化的认识和理解问题，关系到网格化城市管理建设的成败。随着当前社会管理要素日趋增多，难度不断增大，单靠传统手段已经难以实施科学有效的社会管理，正确地认识社会管理网格化概念和意义，是实现高科技、高效能、人性化社会管理理念的重中之重。然而对于新生事物，人们对网格化城市管理的认识还不够深入，或者存在种种偏差。具体表现为：没有充分认识到信息化手段在当前及未来管理工作中的重要地位，对于先进技术手段在社会管理工作中发挥的作用认识不深，认为推进网格化城市管理模式是超前行为；对网格化城市管理模式的认识不够深入，不顾实际情况，主张立即全面推广网格化城市管理模式；将“网格化城市管理”简单地看作按片划分责任人的“土办法”。缺乏对于城市管理创新以及网格化管理概念的了解，管理观念没有转变，难以高标准建设网格化城市管理，更无从谈起提高行政效率，实现精细化管理。

2。“信息孤岛”滞碍网格化城市管理模式发挥作用

社会管理信息化是一个逐步发展的过程，信息化的实施和应用都不是一步到位，而是通过循序渐进的过程逐步建立起来的，因此，各地信息管理基础的差异是考量网格化管理实施方法不可忽视的重要因素。目前在网格化城市管理模式的建设过程中，各城市将大量资金用于购置硬件，忽视了信息资源的建设，信息化建设进入“重软轻硬”的认识误区，导致网格化管理的信息建设出现信息资源开发与利用滞后于信息基础设施建设的情况；另外，管理体制的条条框框阻碍了信息的畅通，由于不同职能部门分管的差异，分割了本应共享的信息数据。由于上述原因，现阶段正在试行的信息共享工作也遭遇部门利益的阻碍，从这个意义上说，信息孤岛也是管理体制上的“孤岛”映射。

3。在实施过程中，由于权属不清或是现行体制下职能划分不清，出现不同单位之间相互推诿扯皮、互相踢皮球推卸责任，致使一些问题长期得不到解决，直接影响基层群众切身利益

责、权、利的设置模糊直接导致精细化管理模式难以实现，先进的管理理念得不到体制的保障，从侧面反映出对待社会管理创新模式如何有效运行的问题上，迫切需要进一步解放思想，创新理念，完善或成立专门的协调处置机构。

（二）具体操作层面存在的问题

1。监督主体的单一化

网格化社会管理机制的形成初期，网格化社会管理的政策制定、规划到政策的执行评估都是由政府及公务员系统包办，鉴于现有的行政模式不能充分利用市民的力量，且尚未形成鼓励、号召市民参与网格化社会管理的意识和机制。所以，会导致某种基层群众参与的缺位的情况产生，这就导致网格化社会管理成为自上而下的单向性行为。而且，目前网格化实行的监督员机制，即以专职监督员队伍为发现问题、下单、复检的主要队伍的这种配置方式，也无法从根本上实现管理的多元化。监督主体的单一化，会使监督主体对网格化管理的服务对象的利益产生理解误差或无视，这将在某种程度上影响网格化管理的效率与效果，甚至有时会制约网格化社会管理的发展进程，而解决这一问题的途径有很多，例如以行政或立法的角度，规定监督主体的构成与形成；或者建立监督员的区域内轮换——例如可分为随机轮换和选择性轮换，等等。

2。缺乏对监督员的监督机制

目前北京各区县实行以监督员监督作为网格化社会管理的主要实现手段，但对于监督员的监督和绩效评估还有待进一步深化。目前在考评过程中，片面强调与监督员工资挂钩的下单率考评所产生的副作用已经凸显。所谓绩效评估，既要讲究成绩、又要讲究效果，作为一个具有服务性质的机构与工作，应该参考某些企业管理中的绩效评估，在评估下单率的同时，也要考察结单率和完成效果。片面强调下单率，最终不仅会导致单量的庞大，进而影响监督员的工作效率、降低服务效能，也会影响监督员的服务积极性，最终偏离了“监督机制是为了更好地发挥网格化社会管理服务市民的作用”这样一个宗旨。如何在建立这样一个合理的评价机制的基础上落实对监督员的监督是一个迫在眉睫的问题。

3。相关法律、法规不完善，导致部分监督机制无法执行

通过前文所述，我们应该重视网格化社会管理所需法律、法规的建立与完善，城市网格化社会管理必须以依法管理为前提，建立和完善城市管理法律法规支撑体系，通过法制手段来规范、制约、调整和克服立法不足以及某些地方存在的执法随意性等问题。比如，目前，监督员的监督范围涵盖餐饮业后厨卫生等内容，但卫生部门的相关规定中，监督员无权进入餐饮业后厨进行检查，法规适用上的混乱导致监督员的失位。此外，行政处罚设定过于宽泛，很难收到预期的执法效果。目前现行的部分法规规定的执法程序极为简单，抽象，操作性不强，处罚的手段也仅限于教育、罚款和限期整改等，强制力不足。而且，由于网格化社会管理所针对的多数是民生问题，这些问题的未知性和发展性较大，面对层出不穷的新问题新情况，如何快速、及时、有效地对相关法律、法规进行修改与调整，也是一个新的课题，这就要求网格化社会管理相关的立法，要明确一个核心利益与原则，围绕这个核心的利益与原则，形成一个独立的、领域性的、快速有效的立法和法律修改机制，来逐步完善我们的监督措施。

4。单量过于庞大

据调查核算，北京地区部分办事处接单率接近10分钟单，大量接单导致具体办事人员疲于奔命，按期结案率下降，延误率上升，甚至出现无效化处理，精细化管理蜕化为粗放式管理。这就导致了网格化社会管理的服务效率与服务效果严重低下。如何在庞大下单量中，有效地选择、筛选出共性问题，突出个体新问题，来迅速加以解决？这需要建立一个有效的信息采集机制、档案归纳管理机制、惯例执行机制和快速反应机制。在庞大的单量中，必然存在着很多共性问题，如果一一重新分析处理，将极大地制约办事机构和人员的工作效率，有效的信息采集，能够突出每单的主要问题，档案归纳管理系统会将历年的其他地区的类似问题随之列举，并借鉴判例法有关做法，为办事机构和人员快速提供现成的、可行的处理办法。而反应机制则专注于处理个体的新问题，并在评估处理效果后，将案例继续汇集到档案管理系统，逐渐形成一个网格化社会管理数据库。同时大量的共性问题出现，档案归纳管理机制又能为新法规、新法条的设立提供事实依据。新的法律法规将更有作用于以上4个机制的完善与发展，形成一个良性的循环。

六、关于网格化管理的建议和对策

鉴于网格化管理还存在着实际操作中一些不成熟的问题，我们有必要认真地从实践经验中总结规律，反思社会管理活动的实际效果如何。一个体系是否能真正服务于民，还是要靠实践来检验。综合一些地方的经验以及笔者的思考，我们给出如何能提高网格化管理效能的建议和对策：

1。改革的动因与理念的转变

任何时候，不要为了改革而改革，改革一定是利益驱动的结果。网格化的利益驱动，就在于让群众享受到更便捷、更高效、更舒适、更人性化的社区生活服务，唯有这样源自居民内心的自治理念才是“红利”才能始终驱动改革的稳步推进，否则网格化的改革将是无源之水，无本之木。因此，笔者认为，地方政府的网格化改革“上马”之前，应当结合自身的实际进行充分的理论探索，正确对待外国和外地的经验，正确对待差异化的问题。只有在原理层面先进行充分透彻的、全员覆盖的解析和研究，才能让想干事的人最大限度地干成事。

在理念层面，网格化管理首先要求坚持以人为本，服务为先的理念，坚持社会建设与经济建设同等重要的理念，应当由粗放向精细转变，管理方法由突击性、专项整治向日常规范管理转变，管理手段由传统向现代化转变；社区居民等参与者应当积极融入，承担社会公民的职责，树立社区共建人人有责的观念，由被动被领导者变为主动积极参与者。

2。多渠道与扁平化架构

目前市民参与网格化管理的渠道包括：市长热线；热线微博；政民互动。渠道过于单一导致难以调动市民参与热情及主人翁意识，不可避免造成工作投入产出比低、大量人力、物力资源浪费等问题。所以应当拓展市民参与渠道，第一，建议从线上活动转移到线下结合，比如在社区设置意见建议收集“柜台”，发挥收集意见建议的第一个直观反映，因为有些社区居民还是不习惯上网，年轻居民兴趣也不在热线微博上面。第二，要畅通问题解决和反馈的渠道。社区居民反映问题后，不能杳无音讯，是否得到解决，有哪些问题，应当通过良好的反馈渠道反馈给当事人，这样建立起来的反映问题、解决问题双向畅通的渠道才能保证网格化管理真正地达到服务和管理的功能。第三，在“服务端”与“客户端”的距离设计上，要力求扁平化，最大限度起到动力和监督的作用。例如：在信息上报、流转和派遣的诸多环节强化群众的全程监督，落实监督责任，提升群众信心和官员责任心。

3。因地制宜与信息共享

在总结试点经验的基础上，对发现的问题及时归纳总结，切实解决影响城市网格化管理效果的突出问题，从实际情况出发，明确政府定位，积极而稳妥地推广网格化城市管理模式。同时，加强试点城市（区）之间的横向联系，通过相互之间的学习与交流，降低信息获取成本，促进网格化城市管理模式理论研究与实践工作进一步深入。针对大城市，还应加强城市内部市级平台与区级平台之间的纵向联系，避免区与区之间、区与市之间的相互封闭，各自为政，造成重复建设，给从全市角度统一管理、整合资源带来困难。最好能通过市、区两级平台的整合，实现市级平台在全市范围内的信息资源共享，使其行政资源得到更有效的发挥，继而推动属地管理的精细化。

4。提高技术工具的可操作性

网格化城市管理模式在建设过程中要注意提高技术手段的实用性和易操作性，争取实现“傻瓜化”操作。高精尖的技术是我们改进管理方式、提高管理水平的有力工具，但是，技术的使用者和受众不是科技工作者，而是广大的管理工作者和市民，因此，在网格化城市管理模式推广过程中，技术人员应多与用户沟通，充分考虑工具的实用性和易操作性，使其能够被普通人认可接受。这样做一方面可以缩短适应时间，提高技术使用者的热情；另一方面也可以降低人员培训成本。

5。加强软件配套，网格化城市管理模式以技术为基础，但数字技术并不是全部

管理模式最核心的内容是其中包含的管理思想，网格化城市管理模式也不例外，“数字化井盖”、“城管通”等技术概念的背后，是精细化的管理体系，是反馈系统式的管理流程，是民主化、人性化的管理理念。因此，要真正把网格化城市管理模式用好、用精，还要靠管理者的素质和理念，也就是所谓的“软件”来配套。这就要求我们在加快硬件设施建设的同时，重视管理者自身素质的提高和管理理念的更新。

6。加强基层社会培育

第一，加强对社区工作的培育力度，通过招聘培养专职社工等方式调动社区群众和组织的积极性。第二，党和政府要在基层社会培育中更加民主、理性、包容，将社会职能还给社会，而不是无孔不入的渗透。第三，采取自下而上和自上而下结合的方式，培育社区骨干和领袖，及时给予支持和培训；招聘专业工作人员提供服务；提供资源、腾出空间、培育发展。

7。网格化管理的未来

一是用整体性思维看待网格化：目前，网格化的推进模式只是在现有行政体制基础上，对属地行政职能进行了重新划分。这就必然导致固有行政职责观念壁垒、推诿扯皮和效率低下等现象发生。如何推进，由小做大，关键是要从最底层做起，选择利益碰撞最小的环节入手，不断壮大群众的利益选择倾向，用群众得到实惠的事实去推进制度变迁。涓涓细流，终成江海，只有群众的选择才是改革的源泉，才能打破制度性壁垒。对于政府官员来说，要抛弃“行政概念优先”的推进改革的传统思路；在当前的时代，要从动态的、源于底层的的创新实践中寻找改革的灵感，一地一时的成功实验并不一定就适合“照猫画虎式”地推开，只有把握其精髓，将精髓的理念（基层群众的满意度和监督促成选择）移植，进而因地制宜，才能“复制”改革的成功。二是用可持续发展的观念看待网格化：网格化不是目的，仅仅是手段而已；之所以有价值，理念上在于是对传统僵化的低效能的行政体制的修改和补充，外在方面体现在群众的认可，这是推进当前形势下任何一项行政体制改革的理念路径。只要牢牢把握群众实践的选择这一点，就极有可能和其他改革思路配套而行，形成更大的改革红利。因此，自下而上，不断培育群众的优质选择，引导群众不断巩固改革主体的角色定位，与行政体制改革的不断尝试密切结合，是网格化管理这一“新兴事物”应有的未来。

[1]作者均为北京师范大学中国社会管理研究院2012级MPA学员，专业方向均为社会管理；陈娜，共青团丰台区委员会干部；刑学义，西城区委组织部干部；温雅，北京市公安局民警；薄亮，文化部全国公共文化发展中心干部；赵晶，海淀区西北旺镇政府干部。任昶亮，北京市公安局丰台分局干部。

[2]参考了《关于推进全市网格化社会服务管理体系建设情况的介绍》的部分内容。