奇书网

论地方立法的人大主导作用（第1页）

论地方立法的人大主导作用

柳建启[1]

一、地方人大主导立法的依据

（一）地方人大立法权的来源

根据我国现行《宪法》第96条、第100条；《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（2015年修订）第43条；《立法法》（2015年修订）第72条等法律明确规定了省、自治区、直辖市和较大的市的人大及其常委会都享有地方立法权。具体而言，地方人大和其常委会在国家发展过程中，有权结合所在地的经济社会发展等实际情况制定地方性法规，只要保证不与宪法、法律、行政法规相抵触即可。因此，人民代表大会及其常委会的立法权是由宪法赋予的，这为推进地方人大依法主导地方立法的工作提供了有利条件，也为我国的法治建设提供了重要保障。

（二）地方立法人大主导作用的“应然性”分析

2014年党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”“健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式”。笔者认为，人大主导立法是应然的，必然能发挥好主导作用，具体分析如下。

首先，人大是法定的国家权力机关。宪法规定人大是法定的国家权力机关，而且不受其他国家机关的牵制。例如掌握着所有国家权力的全国人民代表大会，并不需要亲自行使所有权力，它可以将立法权留下来，行政权委托给由它产生的“一府”，司法权委托给由它产生的“两院”，并对其进行严格监督，因此，我们可得出人大是居于更优越的地位的。[2]

其次，人大体现人民当家作主。卢梭曾这样表达过：主权归于人民，人民是主权者而创制法律；法律是人民公意的宣告，凡不曾为人民所亲自批准的法律，都是无效的。[3]人民代表大会是由所有具备选举资格的人民通过投票选举出代表组成的代议机关，因此成为人民行使国家权力的全权机构，体现了人民当家作主和人民主权。

最后，人大具备立法主导能力。全国人民代表大会制定了《立法法》，相应地，各地人大也制定了立法条例，从而指导各级人大及其常委会的工作等事例都让我们可以明显感受到，在现实生活中，我国各级人大在工作上不断取得进步，主导立法过程的能力在不断提高，我国的人民代表大会制度也在不断完善。实践证明，人大具备了发挥立法主导作用的内在能力。

二、地方立法的人大主导作用现状与困境

“要推进科学立法，提高立法质量，防止地方保护和部门利益法制化”，这是在党的十八大报告和十八届三中全会决定提出的。人大的立法权是被宪法赋予的，作为地方立法的核心部门的人大在立法中应发挥主动权，然而，人大在实际工作中并没有在地方立法充分发挥好这种主导作用，造成了滞缓立法的进程、降低立法的权威等一系列不乐观的现状。

（一）准备环节地方人大主导作用现状与存在问题

立法过程的准备阶段一般包含两个环节：一是制定立法立项；二是法规起草。下面将从这两环节进行阐述。

1。地方立法立项环节

立法立项环节能够增强立法的规划性，提高立法的科学性，大大节省立法的资源，是提升立法质量的重要举措，也是法规起草前的必经之路。但存在的一些问题已经极大地影响着人大主导立法立项，我们绝不能视而不见。

（1）受干预和制约的立法立项的主体。

按常理来说，做出具体的立法计划、确定大致的立法规划的编制机构本应该是人大常委会法制工作机构，认为它才可以发挥主导作用。未料在实际定制立法项目时，它的地位骤降，成为一个在工作上仅仅能够处理各方关系的机构，因为它受到了来自政府的干预和制约，实际上无法单独做出决定，这就导致立法项目是在平衡和协调中产生的，制定之路已经偏离了立法需求。

（2）立法项目的多数来源为政府部门。

实践中，从地方立法项目建议的总量来看，目前来源于政府及其职能部门的数量占据了80%[4]。地方人大毫无疑问处在了被动位置，造成立法项目来源单一的后果，严重影响了地方人大在立法立项中发挥主导作用。

2。法规起草环节

法规起草是地方立法中至关重要的一环，人大在此环节的主导作用是否实现，已经成为动摇人大在地方立法中的主导地位的关键因素。

（1）地方立法凸显部门立法，部门立法倾向利益化。

地方立法起草的主体与立法立项的主体是不同的，渐渐呈现出多元主体的态势。然而实际操作中，我国大多数地方立法起草一般都是由地方政府主导负责的，这已经成为一种普遍趋势。与一般的起草组相比较，政府因长时间处理某项业务，熟悉程度更高，加上有丰富的财力物力资源，政府无疑具备更大的优势，立法质量相对来说也是比较高的。但是，现实中出现了大量政府部门通过公权谋取私权、通过立法谋取钱财的现象，如无故设立收费项目，侵犯了行政相对人的合法权益。权力是只猛虎，必须关在笼子里。

（2）组织协调工作少做，导致法律来源多处。

由于人大没有发挥主导权，做好组织协调工作，于是出现了单一部门主导法规起草的情况，很容易因为其对其他单位情况不够熟悉，起草出来的法规使各相关单位部门之间的职责和权限交叉。另外，起草部门纯粹是出于利益动机，不顾已有的立法，再次立法，这种重复立法发生冲突后将让行政相对人难以适从，也减损了法律的权威，降低了公信力。

（二）制定环节地方人大主导作用现状与存在的问题

立法中法案到法的阶段通常包含了四个环节：一是提出法案；二是审议法案；三是表决法案；四是公布法。笔者将选取目前人大主导作用减弱幅度较大的前两方面进行阐述。

1。提出法案环节

众所周知，立法提案权是法案到法的前提条件。提案主体非常广泛，令人失望的事实是，政府提出的法案占大比重，人大代表提出的法案少之甚少。[5]我们不能否认，大多数人大代表和代表团一直都保持着很高的提案热情和积极性。[6]实际操作上，法案往往不符合规范，比如大多更倾向于立法目的的阐述，并没有具体的说明，因此最后多数只能转为批评、建议等，交由相关部门核查办理，[7]实在可惜。

2。审议法案环节

作为重要的立法环节之一，审议法案是立法中法案到法的阶段的关键点。目前，地方人大在法案审议中的主导作用也是没有发挥够的。