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食品体系的变迁与问题反思 以完善食品安全法制为导向（第1页）

食品体系的变迁与问题反思：以完善食品安全法制为导向

孙娟娟[1]

摘要：规制被作为重要的法律手段保障食品的数量、质量、卫生，以满足人类的消费需要。随着自然环境和社会环境的改变，以食品供应链中的生产、流通、消费等为主要内容的食品体系也处在不断变迁中。其中，一个显著的变化就是基于各类食品安全危机的教训，强化了以食品安全为规制内容、以优先保障公众健康为目的的规制。相应地，以食品安全法为核心发展起来的食品安全法制不仅需要应对食品体系自身变迁所引起的新问题，也需要回应该体系在与自然、社会这些大系统的交互中产生的新问题。对此，以系统的方式反思包括食品安全在内的各类食品问题以及相应的法制发展，有利于实现食品安全法制发展的系统性，即构建以《食品安全法》为核心、以上述系统观中所涉及的要素为法规规章配套内容的食品安全法律体系。

关键词：食品系统食品安全法制系统论

一、引言

由于饮食的生活必需性，食品的采集、生产和流通从一开始就是人类活动的核心内容之一。为此，所有的社会都会通过规则的设定对这一主要的人类活动进行规制。而随着农业和食品行业的发展，这一规制也变得越来越复杂。[2]就社会规则之一的法律而言，第一，当农业依旧是食品供应的主要经济活动时，国家通过农业政策工具和法律手段对于粮食的生产、消费和流通进行干预，以保障这些环节的安全。例如，通过土地所有权和耕地保护制度确保粮食的播种面积和产量。第二，诸如食品掺假、掺杂或错误标识等食品欺诈已是由来已久的问题，对此，国家的规制也是一早跟进。例如，通过食品成分、标识信息的立法确保食品的纯净度和完整性。[3]在这方面，国家对食品质量的干预主要是基于经济考虑而不是安全保障。[4]以假冒伪劣食品为例，打击该类商品的目的主要是防止以次充好、以此充彼的食品对从业者的公平竞争和消费者的经济利益造成损害。第三，随着食品工业的发展，以规制食品安全保障消费者及公众健康为目的的食品（安全）法及其法律体系也得以迅速发展。就这一领域的立法内容而言，一是通过对产品特性的立法，减少食品中的危害性物质；二是通过对过程特性的立法，应对生产中的环境、动物福利诉求以及诸如转基因等新技术的应用；三是通过对信息特性的立法明确应当向消费者披露信息的内容与形式。[5]

在食品立法内容及形式多元化的背景下，新兴的食品安全立法在“问题导向”下形成了“先行单行法、后立综合法”[6]的立法路径。举例来说，早期欧盟的食品安全立法往往是为了应对食品供应中出现的问题，如50年代应对动物疾病的立法，60年代应对食品卫生的立法，而直到2002年出台的《通用食品法》才改变了这一问题导向的单行立法模式。[7]同样，我国《食品安全法》取代《食品卫生法》成为食品安全治理领域内的基本法也迎合了综合立法替代卫生、营养、质量等要素立法趋势。[8]而且，随着以食品行政监管为定位的部门行政法研究的深入，其不仅有助于贴近现实，发现问题并提供有助于保证食品安全的因应策略，[9]而且也丰富了有关食品安全治理的法学体系的科学架构，并可借此进一步推动这一行政领域的法律体系建设。[10]

诚然，食品安全日益成为一个独立的规制课题，[11]但是，对于整个食品体系而言，其与其他的食品问题，如粮食安全、食品质量、食品营养等的关联性意味着作为该系统的一个问题要素，其解决之道不仅受到食品体系整体性以及其他问题要素的制约，也会反过来影响其他问题要素的解决方案以及食品系统整体功能的发挥。以立法发展而言，一方面，食品（安全）法律研究的热度带来了新的学界反思，例如，对于以优先保障公众健康为首要目的的安全立法而言，食品（安全）法该如何权衡消费者保护和食品行业利益？[12]就食品行业所用的概念而言，如“天然”“非转基因”该如何通过明确的法律定义来规范实践，以防误导消费者。[13]另一方面，食品（安全）法的发展也对相关立法产生了影响。例如，通过全程控制的法律要求使得食品安全立法扩张到了原本的农业立法领域，如设定农业生产者的安全保障义务，对此，如何定位农业法和食品法？[14]再如，当食品安全的规制往往借助最低的标准要求时，标准化和同质性的发展影响了食品品质的提升和多样化的保持，由此也引发了有关食品质量立法的诉求。[15]

有鉴于此，即便探讨如何完善食品安全法制这一问题，也需要意识到食品安全仅仅只是食品问题的一个方面，有必要以系统性的思维方式关注各类食品问题的关联，即根据相关概念、系统的性质、关系和结构把研究对象（以食品安全问题为主，其他食品问题为辅）有机地组织起来构成研究系统，着重从整体上揭示系统内部各要素之间以及系统与外部环境的多种多样的联系、关系、结构与功能，[16]其作用不仅可以使相关法学理论更具有清晰性和精确性，也有助于研究问题的法理实践更具有预见性和可操作性。[17]诚然，由于食品各类问题自身及相互关联的复杂性，紧靠一篇文章的探索不可能穷尽所有的问题。而且，本文的研究目的也主要限于食品安全及其法制的完善。因此，当借助“食品体系”这一概念尽可能全面地廓清与食品直接和间接相关的各类问题和相应的监管现状时，下文的论述会侧重食品体系中与食品安全相关的问题、研究和监管，以便探讨完善我国食品安全治理的法制框架与构建路径。

二、系统思维下的食品问题

研究食品相关的问题，系统性的思维要求首先关注食品生产和消费中存在的各类食源性问题及其危害，如数量上的不充足、质量上的不安全、营养上的不平衡等各类问题对人体健康造成的危害和安全隐患。在这个方面，尽管粮食安全、食品安全、食品质量等问题的界定和监管配套说明了这些问题在成因和解决方式上的差异性，但这些问题的“分而治之”也会使得治理停留在“头痛医头，脚痛医脚”的阶段，进而很难消除各类问题的根源。例如，当超范围、超限量使用化学性农业投入品时，产量增长的同时也会因为食品中的残留超标以及环境污染物的迁移引发食品安全问题。再例如，仅仅以食品提供而不注重营养规划的现代农业也只会从根源上加剧生产结构和消费者结构之间的不协调，以至于比重偏低的高质量农产品无法满足消费者对于营养的需求。[18]正因为如此，在界定“食品法”这一概念时，从广义来说，不仅包括有关食品控制、食品安全和食品贸易的规制立法，同时也涉及粮食安全以及食物权的实现。其中，食品安全立法可以被视为“食品法”的狭义解读，即将这一概念仅限于一般食品的控制、安全、贸易规制。[19]

其次，在治理上述各类食品问题时，除了避免“一叶障目，不见泰山”的问题导向，也需要关注食品供应链中自身的变化以及它们对这些问题的影响。概括来说，在从农场到餐桌的全程供应链中，存在着农业的种植、养殖、初级生产，食品制造业的加工、生产、包装，食品服务业的流通、仓储、批发、零售、餐饮等诸多环节。食品业中这一分工细化和专业发展的趋势不仅有助于提高生产率，也会因为这些功能的分化产生彼此紧密结合的需要。[20]相应地，针对食品问题，尤其是安全与质量问题，“食品供应链方式”的提出就是为了强调要实现安全、健康和营养食品的供给，需要农民、加工商、运输商等各类主体各司其职，各尽其责。[21]诚然，由于传统的食品安全监管往往通过加工环节的监督和事后产品的检测来保障安全，以至于狭义的食品法仅关注生产环节的安全问题，而由单行的农业法规制农业生产事项，包括农产品的安全与质量。当农业生产也没有成为劳动分工发展的例外部门时，食品法和农业法的交叉以及通过法律基础多元、追求目标跨界的体系化的食品法来规制全程供应链也成为新的趋势，对此，欧盟食品法体系的发展路径就是最好的注释。[22]

最后，当食品供应链的变迁构成治理食品问题的微观背景时，食品问题的解决也不能脱离社会经济、环境、文化等宏观背景。因为，一方面，将食品问题置于上述大背景中进行综合分析有助于了解食品问题产生的原因以便有针对性地铲除引发问题的根源。例如，就食品立法的发展而言，与其说是其法理、规制理论变迁的结果，不如说是科学发展所致。[23]因为科学技术的进步改变了食品的生产、流通方式并产生了新的食品问题。相应地，监管也需要与时俱进地实现从事后应对向事前预防的转变，包括构建以科学为基础的监管方式，如风险监测、评估等。另一方面，食品政策和法律的制定也会考虑经济、社会、文化、环境等因素。例如，当科学的作用在于趋同各国的食品规制时，文化差异是美国和欧盟在推行巴士消毒奶、牛类饲养中使用激素和发展转基因食品方面未能达成一致的根源所在。[24]此外，社会经济、环境和文化的宏观背景与食品供应链这一微观背景的相互作用也会产生新的食品或跨领域问题，进而需要系统的思维加以全面剖析。例如，食品供应链方式的提出是为了应对日益延伸乃至全球化的食品供给，然而，对于食品质量、环境保护、节约能源的关注推动了以“短距离”为特点的替代性食品供应链，而这一注重农产品附加值的短距离食品供应也有助于农村经济的发展。[25]

在上述背景下，我们对一些食品相关的概念以及这些概念间的关联有了更为清晰的认识。例如，一开始对于粮食安全的诉求往往主要是为了粮食可获得性提供充足的数量保证，包括消费者“买得到”和“买得起”。而随着经济的发展、生活水平的提高以及环境的恶化，粮食安全自身也从单一数量安全的维度演变到了数量安全、品质安全、生态安全和健康安全的有机统一。[26]相应地，一方面，针对品质、生态的维度——食品质量随着消费者对环境、文化、公平等诉求的多元化而呈现差异化的发展；另一方面，针对健康的维度，食品安全已经不再仅仅只是无污染的卫生要求，而是演变为了应对技术风险，通过科学评估和公众参与确定可接受的风险水平。[27]然而，即便都是针对食品领域，需要指出的是，这些概念适用的范围还是有所差别，如粮食安全主要是限于农业生产中的水稻、小麦、玉米等主粮规制，而食品安全或食品质量所涉及的环节则不仅包括农业初级生产环节的食用农产品，也包括食品工业中的各类产品。[28]正因为如此，针对粮食安全的农业立法和针对食品安全、质量的食品立法有了交织却也各有侧重（见表1）。

表1食品相关立法的主要法律制度和立法交叉趋势

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续表

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三、食品体系变迁中的食品安全规制

具体就食品安全治理而言，尽管“食品供应链方式”已提出了诸多解决食品安全问题的方案，如风险分析、全程追溯、协调食品安全标准等，但“食品系统”的这一概念更强调以系统性的思维对待与食品相关的各类问题，这不仅仅只是食品在供应中存在的与安全相关的客观供应问题，同时也涉及由于食品特殊性所引出的需要通过解决各类供应问题来实现经济、社会、文化等方面的主观价值追求。

（一）客观供应问题

1。环节的分段与规制范围的全程化

从自然馈赠到工业化产出，食品供应的变化包括食品种类的丰富、食品供应环节的增加、距离的延伸等，由此而来的问题就是如何确定食品安全法的规制范围。如上文所述，食品安全法的兴起主要是为了应对加工食品的安全，即通过安全标准的设置、生产过程的控制和终端产品的检测来确保生产的食品不会对人类健康造成损害。其间，考虑到市场在风险信息披露方面的失灵，食品安全法也通过记录、标识等要求保障消费者的知情权，而这一权利是消费者通过识别食品成分、保质期等重要信息来选择安全食品的前提。相较之下，农产品的生产风险更为不确定，这是因为农业是一个生物体的生长成熟过程，且依赖于自然的水、土等环境因素，而后者不仅带有诸多危害农产品安全的因子，而且具有不稳定性。因此，农产品的安全保障工作无法像工业化的食品加工那样具有可预见性和可控制性。[29]正是基于这样的考量，农产品的安全监管往往是食品安全法律的可适用例外。