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论包容性法治02（第2页）

第二，构建政治和经济体制改革的法治顶层设计。构建法治顶层设计，进一步建设法治国家，是未来政治制度和经济制度改革的最佳手段和引领政治经济体制改革顺利推进的关键。全面推进法治国家建设，实现国家长治久安、社会公平正义、和谐稳定以及人民安居乐业。实现法治先行、民主渐进，实现国家法治化、市场经济化、政治民主化共享性的包容性发展，让改革开放的成果惠及全社会。

第三，推进包容性的法治国家建设。在法律信仰方面，全面贯彻党的十八大提出的“绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法”，真正落实公民对法律带来正义的信仰，让法律体现多数人的诉求和利益，体现法律的人性关怀，使立法更贴近人们的实际生活，使人们真正能从守法中得到利益。在立法上，贯彻民主立法、科学立法，进一步提升立法为民的思想，填补法律空缺，关注立法机关人员和机构建设，提高立法人员法律素养。在执法上，应该明确最高的和最终的支配力量不是政府的权力而是法律，[98]任何法治国家都以依法行政作为自己最基本的特征与非法治国家相区别，将依法行政作为法治国家的重要标志。在司法上，除上述司法改革的具体方略以外，微观上司法工作人员的职业水平和作风素质也有必要尽快提上日程。在法律监督上，精简监督机构，集中精力提高监督机构的监督权限，提高监督效率。推进包容性法治国家建设大体上可以分三个阶段。首先，在准备阶段应当进行学术、舆论、宣传准备，加强国家公职人员培训，制定相关法律。团结全国各族人民，凝聚推行包容性法治国家建设的共识，提升法治在国家权力结构上的地位。同时，完善相关法制，深化经济市场化改革，深化垄断经济改革、财税改革、收入分配改革和社保改革，完善经济基础。其次，在试行阶段试行党政分开，提升和推进司法改革，健全司法监督、党内党际民主等各方面制度，深化行政体制改革。完善相关法制，推动政治体制改革有突破性进展。最后，归政于法阶段，在党的领导下，确立宪法和法律至高无上的地位，消除“人治”因素，实现包容性的法治国家建设，并据以统率和推进经济体制和政治体制的深化改革。

第四，注重难点及其攻坚。最近十多年来，增长模式越来越呈现出排他性和封闭性，实现包容性的制度建设在客观上存在着不少难点与阻力，资源掠夺和恶化，政府官员贪污腐败等一系列问题，严重影响我国法律信仰和法治建设的深入；另一难点在贫富悬殊，根据联合国数据估测显示基尼系数在中国已经高达0。55，远远超出国际公认的警戒线，因此惩治官员腐败、缩小贫富差距、促进共享式包容性发展是推进政治和经济体制改革的难点，更是应当及早关注和解决的重点。

在力争国家治理体系和治理能力现代化之际，依靠法治的基础地位和基本手段，是我国政治体制和经济体制改革“深水期”的最佳航船。构建政治体制和经济体制的法治顶层设计，稳步走政治体制宪法治道，通过“依宪执政”确立政治体制改革的法治化方向，通过经济立法进一步推进经济体制改革的法治化发展，通过司法改革支撑政治体制和经济体制的包容发展。将法治国家建设作为构建政治经济制度的手段和目标，以宪法之治作为领航标，作出包容性政治经济体制的法治顶层设计，方能全面建设包容性的政治和经济制度，实现包容性发展，防范国家失败。

[1]北京师范大学法学院教授、博士生导师。本文系作者主持的2015年度北京师范大学自主科研基金项目《包容性法治研究》（编号：SKZZY2015010）的阶段性成果，受中央高校基本科研业务费专项资金资助，曾发表于《经济法学评论》2015年第1期。

[2]包容性制度强调公民权利和财富共享，并鼓励科学技术的创新，使社会进入一种良性循环；而攫取性制度指的是国家权力高度集中，经济和市场受到严格管制，从而遏制创新、使财富集中到少数权贵手中，无法实现可持续发展的一种制度。SeeDaronAesRobinson，WhyNationsFail：TheinsofPower，Prosperityay，NewYork：Publishers，2012，p。426。

[3]包容性发展的概念最早由亚洲开发银行于2007年提出，它强调经济发展不仅要普惠穷困群体，而且要重视中产阶级分享经济发展的成果；世界银行在2008年又从总体上将“包容性发展”定义为寻求社会和经济的协调、稳定和可持续的发展。参见世界银行：《增长报告》，中国金融出版社2008年；亚洲开发银行于2010年阐释了支撑包容性增长的三大政策支柱，分别为创造高生产率的工作和经济机会、平等获取经济机会和社会保障。参见庄巨忠：《亚洲的贫困、收入差距与包容性增长——度量、政策问题与国别研究》，中国财政经济出版社2012年版，第13页；2011年博鳌亚洲论坛确定“包容性发展：共同议程与全球挑战”为该年主题。至此，包容性发展理念成为国内乃至国际社会的重大议题。

[4]见2009年11月15日亚太经济合作组织会议上国家主席胡锦涛的讲话《合力应对挑战，推动持续发展》，《人民日报》2009年11月16日；以及2010年9月16日第五届亚太经合组织人力资源开发部长级会议上国家主席胡锦涛的讲话《深化交流合作，实现包容性发展》，《人民日报》2010年9月17日。

[5]参见李惠斌：《包容性发展：可持续发展理念中的新概念》，《北京日报》2012年1月16日。

[6]参见张幼文：《包容性发展：世界共享繁荣之道》，《求是》2011年第11期。

[7]SeeDaronAesRobinson，WhyNationsFail，NewYork：Publishers，2012，p。430。

[8]Nlass，Institutions，InstitutionaldEiance，Cambridge：CambridgeUyPress，1990，p。30。

[9]参见邱耕田、张荣洁：《论包容性发展》，《学习与探索》2011年第1期。

[10]参见王汉林：《“包容性发展”的社会学解读》，《科学·经济·社会》2011年第4期。

[11]参见卢梭：《社会契约论》，商务印书馆2012年版，第41页。

[12]参见史际春、赵忠龙：《中国社会主义经济法治的历史维度》，《法学家》2011年第5期。

[13]参见袁达松：《走向包容性的法治国家建设》，《中国法学》2013年第2期。

[14]参见季卫东：《法治秩序的建构》，中国政法大学出版社1999年版，第295页。

[15]参见[古罗马]西塞罗：《国家篇，法律篇》，商务印书馆2010年版，第158页。

[16]参见卓泽渊：《法治国家论》，法律出版社2008年版，第59页。

[17]参见江平：《市场经济需要怎样的法治》，《新经济导刊》2010年第11期。

[18]习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》，人民出版社2012年版，第11页。

[19]参见吴敬琏：《建立包容性的经济和政治制度》，http：。21L2012-10-275ONjUxXzU0OTI5OA。html，2013年1月5日访问。

[20]参见季卫东：《中国法治的悖论与重构》，《文化纵横》2011年第3期。

[21]参见[美]约拉姆·巴泽尔：《国家理论》，钱勇、曾永梅译，上海财经大学出版社2006年版，第350页。

[22]参见周雪光、刘世定、折晓叶：《国家建设与政府行为》，中国社会科学出版社2012年版，第14页。

[23]德国社会学家马克斯·韦伯提出了关于合法性统治的学说，其认为魅力型统治、传统型统治和法理型统治是合法性统治的三种类型。其中法理型统治建立在理性的基础上，法令、规章必须合乎法律。这一观点承认法律的至上性，对于建设法治国家有重要启示。参见[德]马克斯·韦伯：《经济与社会》（第一卷），上海世纪出版集团2010年版，第322页。美籍奥地利法学家汉斯·凯尔森在法治国家理论上主张一元论，即认为法律与国家是同一事物，认为国家即法律秩序，强调法与国家的同一性。参见[美]汉斯·凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，中国大百科全书出版社1996年版，第213页。德国法学家卡尔·施米特则认为人民是一切政治事件的根源，并以“主权决断论”提出了一种人民民主专政的论证，以维护现代国家的合法性和正当性。德国国家法学者赫尔曼·黑勒则认为国家是运行于社会中的各种力量经过互动的过程而最终形成的统一体，体现在国家理念层面即为实质的法治国思想。即国家的行为不能仅止于符合法律的规则，而且应在内容上符合道德要求。同时他认为，一定程度的社会同质性是必不可少的，公民对国家权力行为应存在认同与配合，这一思想也体现在战后德国《基本法》第20条规定的社会法治国原则中参见[德]赫尔曼·黑勒：《国家学的危机——社会主义与民族》，中国法制出版社2010年版，第10-12页。

[24]参见卓泽渊：《法治国家论》，法律出版社2008年版，第45页。

[25]参见[俄罗斯]M·H。马尔琴科：《国家与法的理论》，徐晓晴译，中国政法大学出版社2010年版，第316页。

[26]参见苏力：《道路通向城市——转型期中国法治》，法律出版社2004年版，第38页。

[27]中国社会科学院法学研究所：《中国法治发展报告（2012）》，社会科学文献出版社2012年版，第27页。

[28]参见吴敬琏、马国川：《从“吴市场”到“吴法治”（下）》，《读书》2008年第10期。

[29]SeeDaronAesRobinson，WhyNationsFail，NewYork：Publishers，2012，pp。435-436。