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第二节 我国的教育行政体制及其改革（第1页）

第二节我国的教育行政体制及其改革

一、我国现行的教育行政体制

教育行政体制是教育行政的中心问题。教育行政是国家行政的一个重要组成部分，教育行政体制不仅与国家政权的性质、政体形式有着十分密切的关系，而且还受一个国家经济基础、文化传统等方面的影响。我国是社会主义国家，党领导行政管理的原则、民主集中制的原则、人民群众参政的原则是国家行政应遵循的根本原则。反映到教育行政上，就构成了教育行政体制的主要特点。

1。党对教育行政的领导

党的领导是社会主义国家教育行政管理的一个最基本的特征，也是教育行政机构代表人民意志，沿着正确的方针路线实行教育行政管理的根本保证。党对教育行政管理的领导主要是政治路线、政策的领导，而不是直接行使教育行政组织的职能。它要求教育行政管理必须以马列主义毛泽东思想为指导思想，各级各类教育行政组织都必须贯彻党中央制定的教育方针、政策，各级教育行政机构都必须接受各级党委的领导，并建立有国务院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统。由专门的教育行政组织具体领导和管理教育事务。

2。统一领导下的分级管理

这是民主集中制原则在中央教育行政与地方教育行政职权划分上的体现，是反映我国教育行政体制基本特征的根本所在，也是决定我国教育行政体制类型的主要依据。统一领导的含义有两点：

（1）从教育行政组织上讲，是指中华人民共和国中央政府一级设国家教育部，地方在省、市、县、乡镇四级分设教育厅、局、科、室（组）等各级专门的教育行政组织。以上这些组织均受中央统一领导。

（2）从教育行政内容上讲，我国的教育方针、政策、宏观规划等大政方针均由党中央与国务院制定，由各级教育行政组织具体贯彻执行。分级管理的含义是指对全国整个教育事业实行中央、地方（包括省、市、县、乡镇）两级管理。即国家教育部与地方各级教育行政机构对全国及所辖地区内的各级各类教育实行职能管理。具体情况大体如下：

①教育实行中央、省（自治区、直辖市）、中心城市三级办学体制。由国家教育部，中央各有关业务部门及各省市自治区人民政府及其所属的教育行政机构实行管理。

②职业技术教育主要由地方负责。即省、市、自治区所属的高等、中等专业学校，由省、市、自治区领导，有关业务部门主管，属中央各部门办的，地方应给予协调和配合。

③基础教育由地方负责，分级管理。地方负责具体政策、制度、计划的制定和实施，对学校的领导、管理和检查。省、市、县、乡镇四级对基础教育的管理也有职能上的分工。

概括起来讲，中央统一领导下的分级管理就是在中央统一的方针政策指导下，对教育事业实行中央教育行政与地方教育行政两级管理。如上所述，我国现行的中央统一领导下的分级管理的教育行政体制，是以中央集权为基本，中央行政与地方行政相结合的体制。这里应该明确一点，即中央教育行政与地方教育行政之间存在着上下级的关系，同时作为教育行政机构的国家教育部，地方教育厅、教育局、教育科（组）等与国家一般行政机构是一体的，也存在着上下级关系。

二、我国教育行政体制改革

新中国成立后，我国的教育行政体制几经变迁，主要原因是受我国政治、经济发展的推动及教育事业发展的影响。历次改革都是以集权与分权的关系，即中央与地方教育行政权力、职责的划分为中心问题的。

一些研究表明，从新中国成立以来教育行政体制的发展过程来看，至今我国进行了三次较为重大的教育行政体制改革。1958～1959年间的教育行政体制改革可以称之为第一次尝试。

在我国第一个国民经济五年计划开始实施时，对教育事业也实行了“中央集中统一领导”的行政体制。即关于教育事业发展的综合计划的策定，中学（包括高中）、大学的教学计划、大纲与教科书，大学的新生招收与分配，大学教员的任免，教育经费等等全部由中央统一管理。1958年，毛泽东发表了《论十大关系》，随之在全国范围内开始解决中央与地方的关系问题。在教育方面，主要解决中央向地方放权问题。为此，1958年4月4日中共中央颁布《关于高等学校和中等技术学校下放问题的意见》。这一文件指出：“①为了切实加强党对高等学校和中等技术学校的领导，为了使这些学校培养出来的人才更加适合各地社会主义建设发展的需要，除了少数综合大学、某些专业学院和中等技术学校仍旧由教育部或者中央有关部门直接领导以外，其他的高等学校和中等技术学校都可以下放（中等技术学校包括技工学校可以比高等学校多下放，地方性较大的学校可以更多地下放），归各省、市、自治区领导。②改变统一招生制度。③改变毕业分配办法。[2]”

同年8月4日中共中央、国务院发布了《关于教育事业管理权力下放问题的规定》，其目的是为了充分发挥各省、市、自治区举办教育事业的主动性和积极性，加强地方对教育事业的领导与管理。其主要内容是“①今后教育部和中央各主管部门，应该集中主要精力研究和贯彻执行中央的教育方针和政策；综合平衡全国的教育事业发展规划；在中央领导下协助地方党委进行政治思想工作；指导教学和科学研究工作；组织编写通用的基本教材、教科书；拟定必要的全国通用的教育规章、制度；对高等学校教师进行必要的调配；基石总结交流经验。并且办好直接管理的学校。②小学、普通中学、职业中学、一般的中等专业学校和各级业余学校的设置和发展，无论公办或民办，由地方自行决定。新建高等学校和中等工科技术学校，地方可自行决定或由协作区协商决定。③所有学校的政治思想工作及各种社会活动，都归地方党委领导。④各地方根据因地制宜、因校制宜的原则，可以对教育部和中央主管部门颁发的各级各类学校指导性教学计划、教学大纲和通用的教材、教科书，领导学校进行修订补充，也可以自编教材和教科书。”[3]

在这之后，各级教育行政组织的管理权限有了一些具体的变化：

①把部分由中央教育部直接管理的大学、高等专业学校移交给地方或者中央业务部门来管理，具体是把以前由中央教育部所管辖的53所高等教育机构中的39所移交给省、市、自治区，7所移交给业务部门，只留下清华大学、北京大学等7所由中央教育行政组织直接管理。另外把由中央各部管辖的47所高等专业学校中的21所移交给地方。这样当时的229所大专院校中的187所院校就由地方管辖了。

②对中等专业学校的管理权限也大幅度地移交给地方。以前由中央直接管理的中等专业学校有252所，其中154所移交给地方管理。另外把114所技工学校中的75所也从中央移交给了地方。

以上这些是我国建国以来对教育行政体制的第一次改革，改革的中心是强调地方政府对教育事业负的领导、管理的责任。但由于中央政府放权后，缺乏对我国教育发展的宏观控制，加之地方政府和地方教育行政组织缺乏对我国教育特别是对高等教育的管理经验等，产生了地方盲目发展教育的问题，主要反映在高等教育的发展方面。1957年，我国高等教育机构（包括大学和高等专业院校）中的在学人数为44万人，到1959年，增加到81万人。再有，1956年高等学校有229所，1958年又新建800余所，同年全国高等教育机构数已达千余所。教育的快速发展脱离了我国社会发展的实际，特别是经济发展现状。因此，随之而来的必然是对教育发展速度的调整，也就是减速。从以上事实可以看出，这次中央教育行政组织向地方教育行政组织下放一部分权力的改革并未取得预期的成功。

1961年之后，为了纠正教育行政工作中出现的诸问题，进行了教育行政的调整工作。1961年初，中央批转了中央文教小组的《关于1961年和今后一个时期文化教育工作安排的报告》[4]。报告指出：“建国以来，特别是1958年大跃进以来，文化教育工作基本上适应了经济基础和生产力发展的需要……但也还有一些不相适应的地方，工作中还存在着不少问题和缺点……”提出：“当前文化教育工作必须贯彻执行调整、巩固、充实、提高的方针。”[5]在这一方针指引下，高等学校及中等专业学校在缩短战线、压缩规模、合理布局、提高教学质量等方面有所推进。特别是1961年制定的《高教六十条》纠正了1958年以来许多不切实际的过左的东西。为了加强对教育的领导和管理，1963年中共中央、国务院颁发了《关于加强高等学校统一领导，分级管理的决定（试行草案）》。《决定》中强调指出，对教育事业问题的处理，各地方各业务部门都必须贯彻实施中央统一规定的指导方针和政策，必须实行中央制定的全国统一的重要规定和教育计划。同时对教育部、中央各业务部门与各省、市、自治区人民委员会的行政权限也做了同样的规定。总之，这个决定表明，中央再一次对教育事业，特别是高等教育，加强集中统一的领导。以上这些变动被看作是教育行政体制的第二次改革。

“**”期间（1966～1976），《关于加强高等学校统一领导分级管理的决定》遭到破坏，“**”结束后，中央统一领导下的分级管理的教育行政体制又一次得到恢复。

从1963年到今的教育管理体制改革的历史实践中，我们可以看到，教育行政体制在某种程度上影响着我国教育行政的效率，或者说它存在着阻碍教育行政效率的一些弊端，特别是党的十一届三中全会以来，我国经济体制、政治体制改革，尤其是有计划的商品经济的发展，大大促进与冲击了我国教育事业的发展与教育管理体制，使我们清楚地看到，教育管理权过分集中不利于教育的发展，发展教育必须放权，以使教育更加适应社会主义建设的需要。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》（以下简称《决定》）拉开了第三次教育行政体制改革的序幕。《决定》指出：“必须从教育体制入手，有系统地进行改革。改革管理体制，在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校办学自主权，调整教育机构，相应地改革劳动人事制度。还要改革同社会主义现代化建设不相适应的教育思想，教育内容，教育方法。”可以说，这一《决定》为教育行政体制改革指明了方向，也明了我国教育行政体制改革的内容。概括起来讲，就是中央放权给地方，教育领导部门放权给校长，政府放权给社会。

1。中央放权给地方

主要是将发展基础教育的责任交给地方政府，实施“基础教育由地方负责，分级管理”的原则，以调动地方政府和广大群众的办学积极性。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》指出：“实行九年制义务教育，实行基础教育由地方负责、分级管理的原则，是发展我国教育事业、改革我国教育体制的基础一环。之后，在1993年《中国教育改革的发展纲要》及其实施意见等均提出继续完善基础教育主要由地方负责、分级管理的体制。根据各地实际，加大县级人民政府对教育经费、教师管理和校长任免等方面的统筹权。基础教育由地方负责，分级管理的体制在一定程度上调动了地方政府和广大群众的办学积极性。改革实践进程中，基础教育由地方负责，分级管理的体制在一定程度上调动了地方政府和广大群众的办学积极性我国基础教育获得了较快的发展。到2006年底，全国实现“两基”验收的县（市、区）累计达到2973个（含其他县级行政区划单位205个），占全国总县数的96%，“两基”人口覆盖率达到98%。（来自：教育部2006年全国教育事业发展统计公报）

但是这一行政体制在实施的过程中也出现了一些问题：例如，由于1994年分税制改革，财政权力上移，一些乡镇政府无力承担义务教育的庞大开支，造成许多地方拖欠教师工资、学校危房无钱改造、学校举债运转的问题。又如，中央把基础教育的权力下移到地方，地方又逐级下移部分权力直至乡镇，由于各地经济发展不均衡，义务教育的管理重心过于向下，造成义务教育的投入差距拉大。在一些经济困难的地方，基础教育经费难以落实，形成了较为严重的拖欠教师工资，向农民摊派教育经费和乱集资、乱收费的问题。义务教育的巨大投入差距，拉大了基础教育的校际差距，出现了许多薄弱学校，一定程度上导致教师的单向流动和学生“择校热”，造成义务教育的不均衡发展，教育公平问题凸显。对此，2001年5月，国务院做出了《关于基础教育改革与发展的决定》，《决定》明确提出：农村义务教育“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制。2002年5月国务院办公厅发出了《关于完善农村义务教育管理体制的通知》。《通知》明确了各级政府对农村义务教育的领导和管理责任。这标志着我国农村义务教育管理体制的又一次重大转变：管理权限由乡镇上收到县。[6]

在我国高等教育行政改革的中央与地方的关系上，这一阶段调整的中心是进一步确立中央与省（自治区、直辖市）分级管理、分级负责的教育管理体制。到2000年底，中央政府直接管理普通高等学校从1993年的358所减少到了116所。同时，中央集中力量办好和建设好一部分关系国家经济、社会发展全局的重点大学和重大教育工程项目。如1993年原国家教委实施的“211”工程重点建设项目，1998年教育部设立的“创建世界一流大学计划”（简称“985”计划）等。