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第一节 学校结构（第1页）

第一节学校结构

学校结构包括组织结构以及相应的权力结构。组织结构将在下一章详细讨论，这里主要讨论的是学校的权力结构，而且是学校的内部权力结构，即学校内部权力的分布、构成及制衡关系。不同国家有着不同的教育制度和教育理念，不同的制度和理念又决定了不同国家之间学校内部权力结构的差异。我国中小学实行的是校长负责制，中小学校长的选任实行政府派任制，权力由政府赋予，形成纵向垂直型的权力结构。西方大多数国家中小学校长的产生是两个步骤：公开聘任或民主选举—再由政府或教育行政部门任命。其权力首先来源于公众赋予和竞聘者自身具有的专长权，然后是政府确认，形成横向平行型的权力结构。

一、国内外中小学校的学校结构

由于国家之间政治制度、经济状况、社会发展以及国情的差异，学校结构也存在差异，即使一个国家在不同的历史发展阶段，学校结构也是不一样的。下面将介绍国外一些国家的中小学学校结构。

在美国，无论公立学校还是私立学校都设有董事会，它是学校的最高权力机关。美国学校董事会成员大多由校外人士组成，董事会必须代表不同社会集团和阶层的利益，其成员往往包括各方面的代表，有政府官员、企业家、法官、律师、牧师、校友、其他社会名流等。在美国的学校管理结构中，州政府虽然掌握着学校教育立法权和学校教育大政决定权，但美国的学区是直接、具体实施州教育政策和管理公立中小学的最基层的教育行政机构。尽管美国各州、各学区赋予校长的职权明显不同，但是，中小学校长是负责学校全面工作的法人代表的地位在全国则是相同的。无论美国中小学校长自身怎样定位，与欧美其他国家中小学校长权力相比，美国中小学校长不仅工作职权大——对内负责全校工作，对外代表学校，而且职权范围十分宽泛。

法国属于中央集权制的国家，法国的教育行政机构，独立于一般行政体系之外。教育部对下属大学区、省、县、区实行垂直的教育行政领导。法国中小学实施校长负责制。学校理事会是协助校长工作、参与学校管理的学校内部组织。它由校长、行政和服务部门代表、教育教学人员代表、学生家长、学生代表和地方人士各5人组成，校长为理事会主席。学校理事会的主要职责有：讨论和研究校内的规章、教师和家长互通情况的方式、教学班的定额、学生上学交通、学校食堂管理、课外活动等问题。另外，法国中小学还设置教师委员会、学生委员会、家长委员会，共同参与学校管理。法国中小学校长具有双重作用：他们既是国家代表，拥有权力，又是执行工具，负责准备、执行学校行政会议的决议。校长的职责包括检查教学进度；负责维护秩序和安全卫生；对违纪行为进行惩戒，并向司法主管机构提起诉讼；监督和评价教师业绩等。

英国中小学的学校结构，从总体上讲属于董事会领导下的校长负责制，因此，校董事会可以说是学校最高的权力机构，在英国，无论是私立学校还是公立学校都有董事会。私立学校董事会由于承担着对学校投资的责任，因此拥有更大的权力。公立学校董事会可以被看作是吸收社区、教育局、学生家长和教职工共同参与学校管理并对学校实施集体领导和广泛监督的一种机构。校董事会在人员构成上坚持公平的原则，即家长代表、社区代表、教育局代表和学校教职工代表的人数应大体相等。私立学校董事长一般由给学校出资最多的法人单位的代表担任。公立学校董事会的董事长原则上由社区代表担任。董事会下设各种专门委员会，其中最主要的是财政预算委员会、课程计划委员会和人事管理委员会。英国学校董事会的具体职责可以概括为以下几个方面：（1）确定办学方向；（2）讨论通过学校内部的管理规章制度；（3）讨论通过学校财政预算方案；（4）招聘和任命校长；（5）讨论解聘教师等。校长是学校首席行政长官，向校董事会负责，执行校董事会的决议及学校的日常行政管理事务。英国中小学校长的职责和权力可以概括为：具体负责学校的日常管理工作；管理学校的政策、规划；管理教学；管理教职员工；管理预算等等。

德国的“学校议会”是中小学学校的决策机构，由教师和家长代表组成，人数各占一半，其职责是决定诸如选用教材、经费使用、学生成绩评定、家庭作业情况等问题。德国中小学校长以法定的会议主持人的身份出席会议，通过会议管理学校并行使其职权。德国中小学设校长一名，由地方教育部门任命。除了校长和副校长，还有校长秘书一人，学校没有其他行政人员。由于德国中小学校长一律任课，甚至要上一门主课，各州保留着对学校行使管理权，所以，他们的行政工作较少，主要为执行州教育部的教学计划，负责组织家长委员会，进行教学分工及安排教学计划，具有负责学校的校舍设备、财务和公共关系的职能。

日本中小学实行校长负责制，但强调全体教师参与、分担校务、共同经营管理学校。《学校教育法》对校长的职责作了原则性的规定：“校长掌管校务，监督所属教职员的工作”。同时规定“副校长协助管理校务，在校长缺勤、缺位时代行其职务”。日本中小学校长作为学校法人代表，依据《学校教育法》对学校实施“四项管理”和“两项监督”。“四项管理”包括学校教育的管理、所属职员的管理、学校设施的管理和学校事务的管理。学校教育的管理主要是教育课程的编写、实施、改善、修订、评价的运营管理。“两项监督”包括职务上的监督和身份上的监督。校务分担是日本中小学管理的基本组织原则。校务分担以民主性和合理性为基本原则，强调了组织的职能化和层级化。

韩国的中小学亦实施校长负责制。韩国的中小学校长的遴选程序，一般是先由本人提出申请，然后由道（相当于我国的“省”）教育厅任命。但目前有些学校已开始实行公开招聘校长的制度。为了充分调动广大家长参与办学的热情和社会各界力量发展教育的责任感，近年来，韩国中小学普遍设立了“学校运营委员会”，由学生家长、教师、教育专家、社区各界代表等组成。委员会的主要任务是：审议学校的经费预算和决算；审定教学科目及教科书；审议特别教学活动计划；制定学校宪章及校规；等等。总而言之，委员会与校长紧密配合，成为以教育自治为目标的保证学校健康运营的中枢机构。

新加坡的中小学实行董事会领导下的校长负责制。设校长一人，负责全校工作。新加坡教育部遴选中小学校长有严格的规定，但政府资助或部分资助的学校的校长必须由教育部聘用，私立学校的校长则无须经教育部审批。新加坡中小学实行校长委任制度，举行委任仪式。委任状突出了校长在学校中的关键作用。校长在很大程度上决定着学校的发展方向。新加坡中小学校长的权限只限于教学管理，因为新加坡教育部对中小学实行科学的、规范的、统一的直接管理。无论是教师的使用、教师力量的协调、教师工作纪律，还是教师休假、退休和退职待遇等问题，均由教育部管理。

二、我国中小学的学校结构

考察了国外一些国家中小学的学校结构后，下面我们再考察我国中小学的学校结构，最后对两者进行简单比较。

（一）我国中小学的学校结构

1904年1月，清政府颁布实行《奏定学堂章程》，即癸卯学制。癸卯学制对各级各类学堂的组织机构和领导体制作出了比较详细的规定。中学堂设监督一人，主管一切教育事宜。下设掌书一人（以教员兼充）；文字一人，专管学堂往来文牍；会计一人，负责学堂的款项出入；庶务一人，管理学堂的各项杂物。[1]1927年国民党南京政府成立以后，为了全面控制学校教育，进行思想控制，下令“整饬学风”，在全国中小学设置训育主任，开始实行训育制度[2]。

中华人民共和国成立后，1951年3月，教育部在北京召开了第一次全国中等教育会议，规定“执行校长责任制和教师责任制”。1952年3月18日，教育部颁发《中学暂行规程（草案）》，进一步明确“中学采取校长责任制”。1958年8月9日，中共中央、国务院发布《关于教育工作的指示》，要求“一切中等学校和初等学校，也应该放在党委的领导之下”，“在一切学校中，必须进行马克思主义的政治教育和思想教育”，不少学校增设“政教处”。[3]

1963年3月23日，中共中央发出《全日制中学暂行工作条例（草案）》，规定“校长是学校行政负责人，在当地党委和主管教育行政部门领导下，负责领导全校的工作。学校党支部对学校行政工作负有保证监督的责任”[4]。校长之下设教导处、总务处、校长办公室，成为我国中小学很长一段时期组织机构的典型模式。1978年9月22日，教育部发出通知试行《全日制中学暂行工作条例（试行草案）》，将原《暂行工作条例（草案）》中规定的“校长负责领导全校的工作”，“党支部对学校行政工作负有保证和监督的责任”的领导体制，改为“实行党支部领导下的校长分工负责制”。

1984年3月3日，教育部发出《关于全日制普通中学校领导班子调整工作的意见》，确定普通中学党政要分工，领导成员要少而精，实行党支部领导下的校长负责制；1985年5月27日，中共中央发布《关于教育体制改革的决定》，规定学校逐步实行校长负责制，建立和健全以教师为主体的教工代表大会制度。1993年2月，中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》（以下简称《纲要》）指出：“中等及中等以下各类学校实行校长负责制。校长要全面贯彻国家的教育方针和政策，依靠教职员工办好学校。”“实行校长负责制的中小学和其他学校，党的组织发挥政治核心作用。”这是改革开放以来中央文件第二次提到学校内部领导体制改革。从《中共中央关于教育体制改革的决定》发表到《纲要》发表，历时8年。至此，校长负责制这一新的领导体制已完全确立。

总之，自1985年以来，我国中小学的管理结构主要是以校长负责制为核心的管理结构。校长负责制的核心是校长全面负责，校长是学校的法人代表，在学校里拥有最高的决策权和指挥权；党支部起保证监督的作用，校长要主动接受党组织的监督，在干部任免和重大决策上要主动征求党组织的意见，要定期向党组织通报工作，并认真听取党组织的意见和建议；要充分发挥教职工代表大会民主管理和监督的作用，校长要定期向教职工代表大会报告学校工作，让教职工代表审议，提出意见和建议。制定学校的重大规章制度，应提交教职工代表大会审议、修订、通过。校长、学校党组织、教职工代表大会这三要素之间相互制约，互为补充，缺一不可，形成有机结合的统一体。因此，正确认识和处理好三者之间的关系，是实行校长负责制的关键。目前普通中小学的一办（办公室）、三处（教务处、总务处、政教处）成为普通中小学组织结构的一般模式。

我国普通中小学组织结构以及各机构的基本职能

校长办公室：在校长领导下处理日常校务的办事机构。教导处：组织管理学校教学和学生思想政治教育。有些学校将教导处分为教务处和政治思想教育处。总务处：管理后勤服务系统，如经费安排、物资供应保管、校舍修整、设备安置、校办产业等。教研室：以科目为依据建立的研究性组织，不是行政性组织但行使一定行政职能；组长要组织教学研究，检查教学进展，帮助新教师以及教师业务水平和教学能力提高。年级组：同一年级的教师组成的集体。使得教育教学活动能有效沟通，全面掌握教学进展和学生的综合表现。

我国普通中小学基本组织结构图