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第二节 大学管理的特殊性（第1页）

第二节大学管理的特殊性

与我们传统上所期待的相反，在学院和大学中，管理与绩效间不存在密切的联系。

——罗伯特·伯恩鲍姆

一、大学管理的特殊性

大学既不属于追求效率的经济组织，也不是追求秩序与公平的行政组织，它属于社会的第三部门，是一个规范性组织、文化组织、学术组织。具有组织目标多样、组织结构松散等特征，这种组织特征反映在管理过程的诸多方面，但笔者认为，其最突出的特点是大学管理存在“二元结构”，即“二元组织”结构、“二元权力”结构和“二元管理”结构。

（一）大学的“二元组织”结构：“学术结构”与“行政结构”

围绕知识体系和学术专业形成的学术结构与围绕资源管理和行政事务形成的行政结构形成了大学组织的基本结构。传统大学的学术结构是以学术知识为核心，具有学术规范性的组织特性。秉承学术自由，强调学术活动的自主性和个体行为的选择性，在本质上反对过多的外部干预和约束。但是，随着现代高等教育系统的复杂化与巨型化，在学术自由与自治传统中形成的规范性组织特征的基础上，科层管理也体现在大学的组织特征之中。现代大学组织离不开科层制，因为大学仍然和其他组织一样要有效率与管理，同样要求明确的行政等级制度和学术责权范围以保证大学组织运行的有序化和高效率。“大学不是一般的学术团体，而是一个正式的社会组织，亦具备社会组织的基本特性，其内部存在着围绕庞杂的规划、人事、财务以及对外联系等事务建立起来的，以满足外部环境和内部资源合理优化要求为目的的科层化组织结构。随着大学规模的不断扩大，大学管理事务日渐庞杂，客观上需要增加一定数量的管理机构和管理人员，由此带来的是大学管理机构的科层化。”[1]

总之，以学术为基础的规范性特征反映了大学的传统社会价值，在很大程度上使大学与企业、政府、教会等其他社会组织区分开来。在某种程度上，学术规范性是大学的基本属性；而科层特征则反映一切组织的共同特点，是大学作为一种社会组织形态的普遍性组织特征。这种强调学术权力的自由与行政管理的约束，构成了现代大学组织的矛盾性特征。“大学组织的复杂性在于它既需要加强校级行政权力来保持大学这个复杂庞大机构的整体性、一致性，又要注意教授及教授团体参与民主治校必需的学术权力，而大学任务和权力的分散也是大学组织的内在特性之一。”[2]

（二）大学的“二元权力”结构：“学术权力”与“行政权力”

大学内部的权力有多种，有以校长为代表的行政权力、有以教授为代表的学术权力、有以教代会为代表的教职工权力、还有学生权力等。其中，“学术权力”与“行政权力”最为普遍，其代表了大学的“二元权力”结构。自1978年美国学者伯顿·克拉克在《学术权力》一书中提出“学术权力”概念，并在20世纪90年代初被国内学者引入到我国高等教育研究领域之后，学术权力与行政权力之争就一直没有停止过。[3]

所谓学术权力指大学里管理学术事务的权力，其行使权力的主体主要是从事教学和科研的学术人员。行政权力主要指大学中的党政权力，即大学的党政机构为实现组织目标，依照一定的规章制度对大学自身进行管理的权力，其行使权力的主体是与职位相联系的大学校长、院长、处长、科长等。行政权力保障大学组织的正常运转和大学目标的实现。学术权力源于学者们的知识资源及其转移能力而形成的一种无形声望和权威。学术权力的运作方式是自下而上的；行政权力则源于组织的任命和委派，带有强制性，其运作方式是自上而下的。学术权力与行政权力的主体、客体乃至实现形式都是交叉重叠的，因而两者间的实际边界也是模糊的，难以清晰地加以界定。这就导致了大学行政权力与学术权力之间，既存在矛盾冲突的一面，又存在融合发展的一面。没有行政权力的制约和帮助，学术事务在大众化时代就会远离社会的发展方向，并且无法有序开展，最终丧失其存在的社会基础和有效运行的秩序。但如果片面强调行政权力，也会使学术事务违反其本身发展的内在客观规律，最终导致学术事务的低效。因此，大学管理的最终目标就是追求行政权力与学术权力的统一，实现二者之间的有机耦合与良性互动，既要发挥行政权力的资源集聚与调配功能，又要为学术活动提供充裕的制度保障，不断强化大学的学术生机和生命力。

大学的职能和属性决定了学术权力是大学权力的基础，行政权力是为学术权力服务的，是在保障学术权力的条件下行使行政权力的，它们应该各司其职，在各自的专属领域发挥作用，进而使学术权力和行政权力在大学内部治理结构中达到最优配置。大学客观上需要学术权力与行政权力的融合，而现实当中，行政权力的缺陷又往往使得两种权力的关系失衡、冲突严重。[4]

（三）大学的“二元管理”结构：“学术管理”与“行政管理”

大学既然存在“学术结构”与“行政结构”之分，存在“学术权力”与“行政权力”之差别，自然也就存在“学术管理”与“行政管理”之不同。

大学的基本职能和本质属性决定了学术管理是大学内部管理工作的核心，这是它区别于其他管理工作的一个根本特性。学术管理不仅是一种管理方式，更是一种重要的管理理念。它表明这种管理活动的特殊性质，以及人们在从事这类管理活动时必须遵循的基本规律和基本原则。只有建立学术管理的理念，才能深入理解大学管理的本质，才能认识到高校管理与其他管理工作的差异，才能从根本上树立这样一种思想：我们所从事的是一种特殊的管理工作，它有着与其他管理工作迥然不同的内在逻辑和规律。[5]

但是，随着大学规模的扩大、功能的增加、结构的复杂化，大学与社会的联系日益紧密，行政管理起着越来越重要的作用。传统大学的“学术帝国”“教授治校”已不复可能，“学术决定一切”的生活方式也一去不复返。[6]

大众化时代的高等教育行政权力得以进一步强化。正如范德格拉夫在对西方七个发达国家自1950年以来高等教育发展的比较分析中发现，“几乎所有国家，决策权力都在从较低的层次移向较高的层次，不管在全国还是在州的范围内，政府的作用越来越重要，在大学中，配有专职学术管理人员、主要行政管理和规划的官僚机构扩大了，他们承担着相当一批制定和实施决策的职责。”显然，行政管理的强化已成为大众化高等教育的一个普遍现象。[7]

总之，大学同其他组织相比较，特别是传统大学，存在自己特殊的组织结构——“学术结构”，自己的特殊权力——“学术权力”，自己的特殊管理方式——“学术管理”。然而，大学又是一种正式组织，特别是现代大学，也有科层组织的基本特征，也需要兼顾办学效益，也存在行政权力和行政管理，因此就出现了“学术”与“行政”的“二元结构”。可以说，“二元结构”——“学术结构”与“行政结构”、“学术权力”与“行政权力”、“学术管理”与“行政管理”是大学管理的主要特征。

二、学术管理的特征：专业性、民主性、扁平化、由下至上

学术管理的特征主要包括以下几个方面：专业性、民主性、扁平化、由下至上。

首先，学术管理的内涵是指向学术活动和学术事务，其主体是由内行、学者、学术权威来承担，其专业性、学术性自然是其主要特征，否则就会出现外行领导内行的怪事；其次是民主性，学术事务的决策，往往不能靠行政命令的办法，需要大家集思广益，需要研究、讨论，因为学术事务往往比较复杂，没有统一的标准答案，只有尝试和选择，没有简单的对错。最后，学术事务的决策不像行政科层制那样，行政管理需要信息的层层传达，为了实现组织目标，需要统一思想、统一行动。学术管理最有发言权的是在基层、在内行、在权威。他们的意见最具有说服力和权威性。因此学术管理的模式是“由下至上”的，是扁平化的，是简练的，是不需要层层传达、层层贯彻、层层讨论、层层落实的。总之，学术管理的特征就是谁最有知识，谁最有发言权。而在此，行政权力不但在对待学术事物时失去了应有的权威性，而且还受到学术力量的排挤。

在此，需要说明的是“学术管理的概念”既传统又现代。传统是指它由来已久，自传统大学建立之初就存在学术管理，而且是大学管理的主要方式，只是从概念上没有明确提出“学术管理”的概念而已。因为经典传统大学只是学者的社团，是自发的行会组织，没有“行政管理”之说，只是随着高等教育的发展，随着大学的巨型化、复杂化、社会化，大学才成为社会的正式组织，才需要引进行政管理。说它现代，是因为“学术管理”是近几十年才被明确的概念。1978年美国学者伯顿·克拉克在《学术权力》一书中才首次提出“学术权力”概念，并于20世纪90年代初引入到我国。正因为这个概念能抓住大学管理的本质，能反映大学管理与一般行政管理的本质区别，人们才逐渐重视“学术管理”这个新名词。

三、行政管理的特征：服务性、引导性、由上至下

为什么要单独研究此问题？主要出于两点考虑：第一，本章重点研究大学管理的特殊性，大学行政是大学管理的一部分，大学行政有什么特殊性理应要重点研究；第二，在实际管理过程中，由于很多人不明确大学行政与其他行政管理的区别，从而导致在实际工作中，出现很多问题，如行政权力泛化、学术权力弱化、行政干涉学术等。因此有必要明确大学行政工作的特殊性，这对当前实际情况具有重要的现实意义。

（一）大学行政的基本特征

行政管理是指围绕大学资源分配等行政事务的管理。大学行政同其他行政管理一样，拥有行政管理的一些基本特征，如等级、科层、命令、制度、秩序等，而其最大的特点就是追求效率。大学管理除了拥有行政管理的这些基本特征外，还应具有其特殊定位、特殊属性。

因为大学管理具有“二元管理”结构——“学术管理”与“行政管理”，就必然有一个分工问题、配合问题与耦合问题。笔者认为，大学行政的定位就是“服务和引导”。虽然“双重性”反映了大学管理的本质特征，但“学术管理”与“行政管理”的各自地位和作用不同，“学术管理”是必然的，“行政管理”是必要的。这种逻辑关系就决定了大学行政的服务性、从属性。