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第二章 制度危机（第1页）

第二章制度危机

君主制度自中世纪以后不断完善。路易十四统治时期，它的形式，至少是政治形式最终确定了下来。这位国王改善了政府体系，把政府的权威提到前所未有的高度。但是，他却没有把它治理成一个合理与协调的整体。可以说，路易十四死后，“专制主义无所不在，而专制者却四处皆无了”。实际上，王朝一直在进行创设而从不废弃。于是，社会与政治状况之间的分离、民众思想与国家制度之间的分离日渐加深。混乱与庞杂一直是行政组织的特征。按照米拉波的说法，法兰西只不过是个“由一些相互不和的人群组成的非法定集合体”。

Ⅰ。君权神授的王朝

1。专制主义：奢望与局限

专制的、管理性的君主制从亨利四世统治时期开始成形，到路易十四时期达到鼎盛，并持续于整个18世纪。前个时期表现出来的分立势力已大为削弱，但大部还保留着。三级会议在1614年最后一次召开，以后就被废弃不用了。城市自18世纪起处于监护之下。省三级会议、高等法院、僧侣会议依然存在，并继续行使职能，但它们都在王权的控制下。与此同时，随着参政院和地方行政监察官的设置，王朝的行政组织正规和完善起来。这种君主制被理论家赋予一种神授权利的性质，而且这种性质越来越突出。在亨利四世时期，卢瓦佐还只是把国王看作人民的官吏兼上帝的代理人。到了路易十三时期，勒布雷说得更为明确了：“可以得出这样的结论：我国历代君主的统治权仅仅来源于上帝，他们不必屈从人间的任何权势，他们享有完全、绝对的主权，在王国是至高无上的。”

博絮埃的《圣经本文里的政治》一书表明他是君权神授的天主教王朝的权威理论家。这部著作是为王子而写的，到1709年才出版。

作为上帝的代表，国王在所有的诏书中都要宣称自己是“按照上帝的安排，法兰西和纳瓦尔的王”。加冕礼使国王具有神授的性质，通常在兰斯大教堂内举行。国王在重臣簇拥下首先向教会和臣民宣誓，然后接受加冕，即以圣油瓶的油敷身。此时总主教口中念念有词：“接受祝福并成为这个王国的君主吧！上帝把它交给你统治。”戴上王位徽章后，国王与人民见面。加冕礼第二天的活动是触摸瘰疬：国王抚摸每一个患者，口中不断重复：“国王触摸你，上帝治愈你。”王朝通过这种仪式表明自己的神圣，加冕礼使国王博得一种宗教性的尊崇。

国王的绝对权力来源于它的神授性质。路易十四在回忆录中写道：“把君主赋予人类者愿他们像自己的代理人那样受到尊敬。”

臣民若想控制源于上帝的权力便是大逆不道。君主政体的神授性质在一切领域都保障着绝对权威。国王是专制者，但并不是独裁者。他以上帝代表的身份行使权力。正如1572年，巴黎高等法院院长德·图对查理九世所说，他必须尊重天意，“按上帝的意志”作君主。国王行使权威要向上帝负责，他还必须遵守王国的“根本法律”（王位转归制度、领地的法律地位）。这些法律是把王冠和君权赋予国王及其家族的交换条件。国王要在加冕宣誓中保证维护臣民与教会的结合，以公正、慈悲的裁决进行统治。因此，国王并不等于独裁者。但是，国王作为共同利益的代表，超越王国中各个等级和团体之上。他拥有无限制的行动手段，不受任何力量控制。这样，专制主义便成为王朝的特征。

国王的权力是个整体，不能分享也不能交换。当然，国王得到参政院、最高法庭、省三级会议这些机构和组织的辅佐。但这些只是咨询性机关，对君权不能加以限制。居约在《论官职》（1786年）中写道：“我们有一位国王，这就是说我们处在一个人的意志的支配下。这种意志固然不应是专断的，但它却应该是最高的。他的权力不应是独裁的，然而也不能分享。延缓国王的行动以便使他明智，这当然是有益的，但永远不允许中断他的行动以阻隔或诋毁他。”

国王是专制的君主，他拥有一切权力，他的权力不受任何限制。

国王是一切司法的本源。在加冕礼中，他保证要给臣民公平正义。大法官米歇尔·德·洛皮塔尔（1507—1573年）在奥尔良的三级会议上说：“国王被选择出来首先是为了行使司法权。法国国玺上国王的形象并不是戎装跨马，而是端坐王位主持司法。”作为司法的主管人，国王有权受理或重新审理任何案件，干预一切诉讼，这就是所谓“保留司法权”。国王往往把司法权交给他的法庭来行使，这就是所谓“委托司法权”（只是委托而不是让与）。

国王是一切立法的本源。他是活的法律，即“法律国王”。国王不受其前辈法律的约束，尽管他一般避免与之实行太突然的决裂。1770年12月，路易十五在高等法院声明：“我们只依靠上帝来执掌王权。制定法律的权利只属于我们自己，我们不依赖别人也不与他人分享。我们的臣民要受这些法律的指导和统治。”国王通过诏书和敕令进行立法，这些是普遍性和永久性的决定。训令、敕书、手谕或御旨涉及个别措施。但是，国王不得违背天意和自然道德，还须遵守王国的根本法律。

国王是一切行政权力的本源。他拥有负责王国事务的政府。杜尔哥在献给路易十六的《关于市政的论文》中写道：“陛下不得不亲自或通过受权人对一切事务作出决定。人们无论是为了促进公共利益，还是为了尊重他人的权利，有时甚至是为了运用自己的权利，都要首先得到陛下的专门旨意。”国王对职务和官爵的人选作出安排。出自对管理和政府部门的需要，他把自己的一部分权力托付给官员行使。这些官员仅仅是被授权者，他们处于国王的最高控制之下。为满足其国家所需，国王个人有权征收捐税和御用金。这种习惯在16世纪开始形成，只有僧侣等级和自治税区对此略有限制。国王不仅可以决定征收捐税，他也是财政开支的唯一决策者，财源的“分配”由他做主。

最后，国王还是战争与和平的本源。他最古老的责任之一就是实行保卫，保护王国抗击外敌。在18世纪变成了“保卫国家”。国王决定对外政策，他还是军队的统帅。

1766年3月3日，路易十五在高等法院宣称：“我本人享有至高无上的权力。整个立法权都属于我自己，我不依赖别人也不与他人分享。我是整个国家秩序的中心。民族的权利与利益和我本人的权利与利益必然地联系在一起，并且只能掌握在我的手中。”

然而在事实上，这些奢望远未能实现，尤其是在立法方面。从14世纪起，尽管一些法律家承认国王享有无限制的立法权，而实际上直到18世纪，这种权力仍受到一些残存的限制。

14世纪以后，在财政陷于危机时，国王被迫设立了三级会议。专制君主制并未将它废除，只是自1614年以后不再召集它了。三级会议纯属咨询性机构，国王要求它投票通过税收，实际上国王不经过它也可以征收这些捐税。国王还要求三级会议提供建议，而是否采纳则由国王自便。召集三级会议成了王权在危机时期最不得已的权宜措施。1789年三级会议的召开真可谓一项古老制度的死而复生。

对王权威胁最大的莫过于高等法院和其他最高法庭的政治权利。高等法院，主要是巴黎高等法院，是所谓王国基本法的捍卫者。它们以使用“注册权”发挥政治作用：按国王意志发出的法律只有经高等法院“注册”之后方能生效。这时，国王的法律要经过“审查”、讨论。高等法院如果拒绝注册，就根据“谏诤权”解释其拒绝的理由。对此，高等法院声称这是一项历史权利，而王室则强调：这只不过是王权作出的一种默许的、非正式的让步而已。实际上，这些权利是在王权的容忍下经过长期习俗和逐步蚕食的作用形成的。然而这毕竟对王权构成了某种限制。对于遭到拒绝的法律，国王可以通过隆重会议或“御临法院”等方式强行注册。注册权和谏诤权在18世纪是高等法院对抗君主专制制度的有效武器。这些权利实际上只是用于保护高等法院贵族的特权，对付改革企图，尤其是对付财政方面的改革。然而，在高等法院似乎取得优势的时候，它的政治生涯却结束了。因为在反对专制王朝君权神授原则的进程中逐步兴起的并不是一个特权团体的权利，而是国民主权的原则。

2。政府机器

在17—18世纪，君主制的中央集权已大体完成。地方自治大为削弱以至完全丧失。凡事都要由凡尔赛或中央政权的地方代理人决定。

按照专制君主制的最终形式，政府处于国王权力的控制下，由一个包括1名大法官、4名国务大臣和1名财政总监的内阁组成。内阁中不设首脑，它只是个高级官员会议，其成员都各行其是。各大臣之下设若干署，由“署长”主持。政府领导的一致性由国王和参政院保障。每个星期，轮流有1名大臣同国王一起办公，汇报本职工作。然后由国王作出决定，再由大臣将这些决定交各署执行。遇有重大事务要提到参政院讨论，这是政府名副其实的调节器。

阁员和国务大臣各负责一行政部门。大法官身为全体法官之首，是国王立法的创议者。他保管国玺，终身任职。当国王不再宠幸他时，就新设一“掌玺大臣”取代之。“国务大臣”一职初创于16世纪亨利二世时期。它曾是专制王权的有效工具。最初，国务大臣的职权范围变化不定，后来才逐步确定下来。其中，陆军大臣除掌管军务外还负责管理边境各省；海军大臣兼管殖民地事务；宫廷大臣拥有多种职权：僧侣、新教事务、巴黎市等；此外还有负责外交事务的大臣。国内行政事务也由4位国务大臣分管。国王每年划分1次国务大臣的“管辖区”，把几个省合在一起，分别交给他们负责。国务大臣是国王与他们所管辖的省、市、团体、等级之间的中介。另外，根据这种制度，国务大臣还是国王的私人秘书，他们4人中总有1人在国王身边。每个大臣在3个月中专门负责发布由国王批阅的赏赐、功德和特惠文书。国务大臣是“穿袍贵族”，一般从参政院参士中选拔上来。从1750年以后，佩剑贵族不再蔑视这一职务。最后还有“财政总监”，他的权限很广，实为总理大臣，负责国内行政、农业、工业、商业、桥梁道路……

参政院作为政府的真正调节器，使它保持领导的一致。参政院是在旧宫廷不断分解和某些行政部门趋于专业化的基础上产生的。参政院的管理制度是路易十四的一项创举。他经过不懈的努力和经常性地召集政府的各种委员会使得这种制度统一起来，与大政方针相协调。他死后，路易十五和路易十六都缺乏他这种素质。这种制度的正常运转有赖于国王个人的行动，一旦他失去不懈精神和权威，这种制度便动摇了。参政院由不同的会议组成。“高级会议”或称“国务会议”负责制定重大决策，即“战争、和平、与列强谈判等问题”。在这种会议上，国王专门召集五六名重要人物议事，他们被称为“国务委员”。任何部门一级的大臣都不是其中的正式成员，外交大臣在其中只担任报告人。国务委员离职后，即不再参加高级会议后仍然保留职称。这个会议一般每周举行3次。“国情会议”是负责国内行政统一的机构。“财政会议”管理国家的财政和收入，并负责分派各税区的军役税。“枢密会议”或“争议处理会议”由大法官主持，它是旧制度时的大理院，同时也是审理行政诉讼的法庭。这个庞大体系和它所属的各个部门实际上掩盖了许多缺陷，它非但不能使君主制强化，而且常常导致它的行动陷于瘫痪。

Ⅱ。中央集权与自治

和中央行政一样，君主制度在各省和地方的统一事业也没有完成。到处都存在着混乱不堪的局面。王国历史上形成的行政区划与当时的需要已不相适应。国界本身也不明确：法国与神圣罗马帝国之间的边界走向如何，无人确切知晓。纳瓦尔始终是一个单独的王国。国王在布列塔尼是个公爵，在普罗旺斯则是个伯爵。旧的区划从未被废除，新的区划又复加其上。宗教区划（教区）可上溯至罗马帝国时期。古老的司法区划（北部称“巴伊管区”，南部称“塞内夏尔管区”）起源于13世纪。军事区划（军区）初创于16世纪。财政区划或“税区”从17世纪开始出现，它同时也是监察官的行政范围。在这样一个极不协调的整体中，王国的行政制度自身往往也变得面目全非了。

依照传统，法国分为若干“省”或“地区”。这是些较为广阔的区域，曾长期处于某个封建王朝的政治统一体中，各自延用某种司法制度。习俗、历史传统、甚至语言方面的差异使这些古老的省区划分持续下来。18世纪末，“布列塔尼族”、“普罗旺斯族”依然是活生生的现实。他们有自己的法律、习俗和方言。诺曼底、朗格多克、多菲内、布列塔尼……是最大的几个省，其他的省较小，如奥尼。然而，省并不是一种行政区划：国王的行政部门对省根本不予理睬。即使国王对各省的地方主义有所重视，也只是出于政治方面的原因，而不是出于对国家构成的考虑。旧法国的行政结构建立在“军区”，尤其是“监察区”的基础上。

1。专制主义的代理人

在封建君主制下，国王的代表和代理人曾经是称作“巴伊”（Bailli）和“塞内夏尔”（Sénéchal）的地方长官。那时主要的行政区划则是巴伊管区和塞内夏尔管区。16世纪时，卖官鬻爵的实行使这些职权成为可供捐购的官职了。此后，巴伊只拥有军权（召集全部人马）和召集辖区内3个等级代表的特权。

16世纪，在温和君主制下，“军区长官”是国王的代表，军区是主要的区划。到17、18世纪的专制君主制时，各税区的监察官则成为地方行政的领导。18世纪末，以上3种类型的区划同时存在。监察官的权威最大，然而他也不得不顾忌地区内其他重要权力：军区长官、最高法庭（包括高等法院、最高财政法庭、最高税务法庭），甚至还有省三级会议。

军区长官共有39名。根据1776年的敕令，他们都是从高级贵族中产生的。在18世纪，他们只享有名义上的权威，其官职纯属一种荣誉。这些人平时居住在凡尔赛，根据1750年的敕令，他们如无国王的特许均不得返回其管辖区，平时由军区的副长官代理其职。

“司法、警务和财政监察官”是维护国家统一和中央集权制最积极的官员。他们与国务大臣、财政总监和国情会议保持经常的联系，使地方行政从属于中央政府。监察官起源于16世纪到外省“骑马巡视的审查官”。这种制度在17世纪后半期才普遍建立起来。监察官的管辖范围以“税区”为最高区划，然而这两者之间不完全吻合：1789年有32个监察区，而税区则有33个，图卢兹和蒙彼利埃两个税区被合并成朗格多克监察区。“监察助理”在监察官的领导下主持下属各财政区。他们完全隶属于监察官本人，他可以任意撤换监察助理或改变他们的“管区”。

金融家约翰·劳对达尔让松侯爵说过：“您要知道，法兰西王国是由30个监察官统治的。你们既没有高等法院，也没有等级会议和政府。各个省区的福祸与贫富完全取决于这30个巡视外省的官吏。”