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第一节 犯罪预防体系的构建（第1页）

第一节犯罪预防体系的构建

一、北平治安管理机构的形成

近代北平发生的系列变化中，最显著的就是近代治安管理机构建立。作为清朝的首都，负责城市治安的机构有顺天府尹、步兵统领衙门以及五城司坊。然而这些机构并不是现代意义上的治安管理机构，现代治安管理机构的发端始于庚子事变之后建立的安民公所。

1900年中国爆发了义和团运动，8月，八国联军攻占了京师。联军在入京后，分界而治。由于原有的治安机构陷于瘫痪，清政府的留守官员经多方磋商与各国占领军当局达成协议，由各占领区的绅商相筹设，陆续在各占领区建立了安民公所，所需经费大部分由清政府提供，每月由户部发给各国雇用的华人巡捕办公费银二万余两。[1]安民公所的巡捕由华人充任巡捕，负责“缉拿土匪，举行一切安辑地方事件。至于词讼案件，概不干预”[2]。1901年夏，联军将地面的管辖权交还给清政府后，步兵统领衙门设置了警务处，“左右两翼分设警务公所，督同绅商各公所维护治安”[3]。5月中旬，庆亲王弈劻以各安民公所“办法不一，其中急公好义者实不乏人，而假公济私者亦复难免，亟当切实整顿，咸使划一”[4]，建议“将各公所酌量裁并，除城外各地面应由五城酌拟办法，其城内地面按照八旗，每旗各设一局，皇城内分左右翼各设一局，居中设一总局，以资督率”[5]。5月29日京城善后协巡总局及其下属各协巡局成立，京城善后协巡总局设立10个分局，分驻内城和皇城，其中东城设立4局，西城设立4局，皇城内设立2局，总局最初在方巾巷，之后移到总布胡同。“以步兵统领所属技勇长兵编为警巡巡长巡捕”[6]，所需经费由步兵统领衙门支取。7月10日，京城善后协巡总局札发各分局的《现行章程》明确规定了该局的职责是维持京城地区的社会治安和公共秩序。[7]然而京城善后协巡总局运行一年多，受到颇多非议，1902年9月11日被裁撤，由工巡总局取代。

工巡局是由御史忠廉工部右侍郎胡燏棻提议设立的，肃亲王善耆为步军统领兼领工巡局事宜，之后由礼部尚书那桐接任。设置有六个分局，分别是东安、西安、东北、东南、西北、西南六局，每分局下辖若干巡捕段。工巡总局建立后，除步兵统领衙门外，清政府原有的治安机关全部并入到工巡总局。与京城善后协巡总局相比，工巡局的职责范围更大，它的职责包括工程和巡捕两方面。然而工巡局也不过持续三年，在1905年10月8日，清政府又决定成立巡警部。巡警部奏请将原内外城公巡总局改成内外城巡警总厅，归巡警部管辖。

清朝政府先后建立了京城善后协巡总局、工巡局、巡警部，这些机构是现代警察机构的滥觞。1913年成立的京师警察厅是现代意义上的警察系统，但是即使是京师警察厅还包括有部分市政的功能，职责广泛。1928年南京国民政府成立后，京师警察厅更名为北平特别市公安局，其市政管理等方面的职能被剥离，向治安管理的专项机关靠拢，公安局成为维持北平治安与社会秩序的专门机构。

北平特别市公安局下辖有15区。即内城为内一区、内二区、内三区、内四区、内五区、内六区，计6区；外城为外一区、外二区、外三区、外四区、外五区，计5区；四郊为东郊，西郊、南郊以及北郊，计4区。每区设有若干警察分驻所和派出所，1928年派出所的数目为322处。[8]

除区署外，还有一些直属于公安局的专属警察队，有保安队4个，骑警队、侦缉队、消防队、自行车队、警车队、女警队各1个。1935年8月组建保安总队，[9]下辖步警队7个，保安骑警队、警车队、自行车队、机关枪队各1个。[10]北平警察人数在1933年有9410人，其中警官503人，巡官386人，警长999人，警士7522人。警察占当年北平人口百分比为0。62%。[11]李自典对北平警察人数作了统计，认为从清末到1937年“七七”事变为止，北平警察的规模日渐壮大，虽在1932年有所下降，但总体趋势是不断向前发展的。[12]

表4。1公安局厅区所在地

除公安局外，军队和宪兵也是维持社会治安的主要部门。从清末到北洋时期，北京的治安实际上是由警察和军队、宪兵三方共同掌控的。从三者的责任上看，警察主要是维持地方治安，如力有不足时，以军宪援助之；宪兵的主要职责是调查军队的军纪，并协助警察侦缉劫案；军队则负责剿办成股土匪，并为宪警之后援。[13]北平市政府成立后，张荫梧任司令，其警备部队原仅有第五、第十四两师及骑兵两团。第五师担任内城治安，十四师担任外城治安，骑兵担任四郊及各地之游击任务。1928年7月31日，阎锡山又将第十六师拨归该部指挥，协同警备北平。第五师担任内城及东郊、北郊防务任务，分驻于城内及黄寺、朝阳门外、东岳庙、东直门、安定门、德胜门等处。北平各集会维持任务亦由第五师负责。第十四师担任外城及南郊、西郊防务任务，分驻于西直门车站、阜成门、海淀、颐和园、跑马场、八里庄、白家壇、碧云寺，及左安门、右安门、广渠门、广安门等处，其余如庞各庄、镇南各庄、万庄、田州镇、东育镇各地，也由该师骑兵各队负责。第十六师担任各县剿匪事宜，分驻于长辛店、良乡、房山、涿州等处，西陵也由第十六师派兵驻守。骑兵担任西苑、三河、蓟县各地防务任务。此外如炮七旅、卫队营、侦缉、稽查等队密布内城、外城及四郊各县。[14]此后北平军队的驻防有所变化：1930年9月，东北军第五旅率所属三团来平接防，负责“维持地面治安为职，将各城门第三方面军之门卫勤务交回”[15]；1931年，陆军独立第十六旅担任北平防务。[16]

在具体的执行过程中，军队、警察和宪兵并非严格按照上述原则划分，军队有时对违反治安的事件会主动干涉。

二、余晋和和警网的构建

为了有效地防范犯罪案件的发生以及打击罪犯，北平市公安局历任局长都致力于建设一个有效的犯罪预防和犯罪案件发生后的快速反应网络，其中以余晋和担任局长期间取得的成效最大。

余晋和，浙江绍兴人，日本东京陆军士官学校的毕业生，1931年2月在山东青岛担任公安局局长，在任期间撰写了《航空警察学》和《码头警察服务要则》，后者成为青岛市公安局警士训练所的专用教材。由于余晋和在青岛取得的成绩，1933年12月16日，他被特调到北平，担任北平特别市公安局局长。在他担任局长的短短两年的时间内，余晋和为北平市的治安做出了重大的贡献，他的最大贡献是针对北平有限的警力，构建了一个防匪电话网以及筹设警车队。

1。防匪电话网

防匪电话网筹建的初衷是由于北平警力有限，如果仅从市区来看，北平市的面积并不大，民国建立后，北平的市界基本上是京畿的范围，也即是原步兵统领衙门、五城兵马司和之后的京师警察厅巡防的地界。但是如果算上外城及四郊，北平市警察的数量就显得有点捉襟见肘，应付不及。在很多案件中，各个区队之间由于信息传递不及，很难做到相互配合，各个区队之间很难做到对案犯进行兜捕，以致往往有匪徒漏网。有鉴于信息不灵，军警到场迟滞，1928年10月，北平市宪兵司令部设立警报处，预备有武装汽车四辆，遇有匪警时，汽车可立即出动，防止匪徒脱逃。[17]为了提高信息传递的速度，早在1932年11月，公安局就计划在面积辽阔的四郊各警段之间，安设124具电话。但是经费的不足，使这项计划流产。这项计划原计划花费洋38000余元，公安局本拟通过筹款的方式来筹措经费，但因筹款不及，计划只能暂告停顿。一年后即1933年10月，公安局又重启该项计划，通过与电话局的商洽，决定在公安街的公安局总局内装设一部总机，各区署共装设分机15部。总局可通过总机同时向各分机传达命令，这次架设的电话，只用于总局和各区署之间命令的传达和消息的往来，因此，话机之间无须叫号，只要摘下耳机双方即可通话，大大提高了各区与市公安局通话的便捷性。[18]

余普和的到任，加快了防匪电话网的构建。在城内装设防匪特别电话后，又增设警车巡逻后，城区的治安有所好转，但是郊区的治安情况并没有得到改善，北平城郊抢案迭出，郊外抢案、绑案发生多起。鉴于此等情况，余晋和拟在四郊各地方派出所，遍设长途电话。1934年春，由公安局拍卖的赃款内拨洋10363元，将所有四郊各警段电话分作两期完成。第一期先将干线装设并与电话局研究省费办法，所有应需材料由公安局自备，其干线及话机之铺设由电话局派工协助，酌付工资。又在各郊段适中地点设交换机9具，路线较省，以后的修理保护责任均由公安局承担。郊外线路月租分别减免。结果第一期郊段电话连同交换机共装设70具，实际用洋9535。135元。四郊电话竣工后，一有匪情发生，可以立刻电话通知各段四出兜捕。第二期支线由各郊署募集款项4000余元，连同上期余款，再装设50余部防匪专线电话。[19]1933年北平的警察专用电话共计装设590部，防匪电话16部（如表4。2所示）。鉴于防匪电话的重要性，公安局拟定了修理机线办法，并有12个修理技术警随时修理机线。[20]警网的关键在于电话灵通，1934年7月1日，四郊防匪电话全部通话。

2。警车队与联户警铃

警车队是余晋和一手构建的快速反应部队。所谓警车实际是摩托车，余晋和到任后，先是购买了一批摩托车，这些摩托车车前装有钢板，车速又快，每车还安置有机枪一架。[21]摩托车到平后，余晋和迅速组建起了警车队，任命他从青岛带来的手下大将原青岛特务督察长任东英为队长，原特务局长陆贵为队副，由各区队中考选出熟悉驾驶的警士充任队警，并雇用外国人对警车队的警察进行训练。警车队在投入前，从1933年12月1日起经过了为期30天的短期训练，训练的内容有：驾驶技术要求纯熟，枪法要求准确，动作要准确等。为了尽快使这支队伍发挥作用，30天的训练强度是很大的，有时夜间还要加紧训练。出于对警车队队警选择的慎重，最初警车队仍有十多名空额。[22]到1934年元旦警车队检阅后，警车队正式开始出勤，此时警车队有16辆车，其中4辆是旧车，队警有54名，车夫16名。警车队的出勤任务分为：内城为3线，外城为2线，每线出车2辆，每班出车8辆，队部留6辆以备不时之用。每日下午2时至次日上午8时为固定出勤时间，警车队的巡逻路线包括了全城各处重要地点。[23]为了弥补警车队训练的不足，除承担每日的巡逻工作外，每日上午8时至12时为队警的训练时间，训练的内容有旗语、灯语、驾驶和警笛的用法。

16辆警车的配备显然不能满足北平的治安需要，很快余晋和又对警车队进行了扩充，又增加了5辆警车，其中的3辆是将公安局内所存的3辆旧摩托车加以修理，其中2辆是袁良市长拨付，交警车队备用。[24]

警车队在建立后，很快显示出了它在速度方面的优势，很快警车队捕获了宛平县一带的匪徒“吊死鬼”祁润。1934年1月17日祁润在贺家村抢去一头黑驴，10余件棉衣等物，给受害者造成了300多元的财产损失。在警车队接获受害者的报案后，经过警员的调查，很快接得线报，掌握了祁润的动向，警车队出动后当时就逮获了祁润以及两支手枪，200余枚子弹。[25]警车队筹建后的首次出动，或得了成功，但是警车队的人数不敷分配，严重制约了警车队在北平市治安中发挥的作用，因此很快，将警车队的出巡，改为单人一组，借此增加警力。[26]

不久后，北平四郊的发生的几起恶性事件，使警车队开始在郊区巡逻。北平四郊本就匪患严重，1934年5月发生了一起匪徒向警察开枪示威，并袭击大兴区公所的恶性事件。5月15日夜半2时许，位于北郊与大兴交界处的管头村，有20余名匪徒盗挖双姓坟墓，警察闻讯赶到时，匪徒掏出手枪向警察开枪示威，并跑到大兴区公所，将办公室捣毁，将职员王某殴至重伤[27]。5月22日又发生西郊匪徒击毙事主，击伤向导的案件。[28]在这两起案件中，匪徒的人数多达十数人至数十人之间，匪徒持械横行，面对警察公然开枪拒捕。这类恶性事件的发生引起了余晋和的警觉，有鉴于此，余晋和命令警车队自1934年6月1日起，每日出巡四郊，警车队每日分两班出发，每班警车3辆。[29]余晋和同时要求四郊清查户口，赶办防匪电话，在市区边界西红门（左安门外）、小红门（右安门外）、青龙桥（西直门外）等15处，设立盘查所，由公安局派警前往执行，区署协助，从1934年6月1日起，对四郊来往行人进行盘查[30]。