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8 2 就业制度（第1页）

8。2就业制度

一、就业制度的概念和历史沿革

1。就业制度的概念

就业制度是指关于人们合法获取就业机会、维护社会就业行为的根本规定。

2。西方国家就业制度的产生

在西方国家，资本主义生产需要补充或增加劳动力，劳动者为生活所迫也需要就业，这就形成了劳动力市场。劳动力市场通常采用无组织的和有组织的两种雇工方式：前者由雇主派人招工，或工人登门求职方式直接进行；后者有由雇主的同业公会举办，由雇主与雇员合办，由工会或慈善团体举办，或由以盈利为目的私人举办等方式。最早成立官办职业介绍所的是英国，创办于1880年。英国政府1905年颁布了《劳工失业条例》，规定失业救济委员会有权设立职业介绍所；1909年通过《劳动介绍办法》，规定职业介绍所由商务部管辖；1916年成立劳工部后，这一工作转交给了劳工部。美国最早成立的是1890年俄亥俄州职业介绍所；1918年联邦政府劳工部成立职业介绍所；1933年颁布《联邦职业介绍法》；到1937年，各州才都通过法律，先后成立职业介绍所。

苏联十月革命胜利后，1918年颁布了关于取消私营劳动介绍所、设立国家劳动介绍所的法令。1922年《俄罗斯联邦劳动法典》规定，录用职工必须经过劳动介绍所。

3。我国就业制度的沿革

中国就业制度的转型可以划分为三个阶段，第一阶段，统包统配的计划调控阶段（1949—1979年）；第二阶段，体制内计划调控与体制外市场调节相结合的双轨阶段（1979—1992年）；第三阶段，市场导向型就业机制阶段（1992年至今）。

（1）统包统配的计划调控阶段

从1949年10月1日中华人民共和国成立到1978年底中共十一届三中全会召开，是中国就业制度实行统包统配的计划调控阶段。统包统配的计划调控就业制度的主要内容包括：就业统一介绍制度和统一招收制度、全国统一的就业招收和调配制度、城乡分割的就业制度等。

①建立就业统一介绍制度和统一招收制度

中华人民共和国成立初期，针对旧中国遗留下来的失业问题，中共中央明确指出，各级劳动局要设立劳动介绍所，帮助失业工人办理失业登记和就业介绍。同时，政务院颁布了《关于救济失业工人的指示》，规定“在招雇新工人和职员时，由当地劳动部门设立劳动介绍所统一介绍”。中央政府劳动部也颁布了《失业技术员工登记介绍办法》，规定公营、私营企业需要雇用技术员工，应当在劳动介绍所备案，由劳动介绍所统一介绍，备案范围还包括企业雇用的人员。同时规定，跨省、区雇用和调配人员的审批手续，在省内的由省级劳动部门审批，在大行政区内的由大区劳动部门审批，在大行政区之间的由中央政府劳动部门审批。这样，全国性的统一就业制度的基础就初步得到确定。

随着国民经济的恢复和发展，为了满足当时经济发展对人力资源资源配置的要求，控制劳动力供给的数量与规模，1952年，政务院颁布了《关于劳动就业问题的决定》，要求推行劳动力就业由统一介绍到统一调配的过渡，具体包括：国营、私营企业需要雇用人员，要预先提出用人单位和待遇，由劳动部门审查，并由劳动局所属的劳动力调配机构统一介绍，在指定的失业人员中选择；未经批准，不得自由招雇。同时规定，不得雇用在职技术人员，不得到外地或者乡村招雇，严格制止从农村招工。新建扩建的工矿企业需要招收职工，应当提出劳动力使用计划，报劳动部门审批，并由劳动部门按照计划调配供应劳动力。在3年国民经济恢复时期，通过全国统一的就业制度，不仅安置了147万失业人员再就业，而且为经济建设提供了大量的劳动力。

②实行全国统一的就业招收和调配制度

全国统一的就业招收和调配制度，主要是根据当时建筑行业的特点，从建筑业开始建立的。1953年，中共中央提出了过渡时期的总路线，中国开始进入有计划的经济建设时期。为了满足建筑企业的就业需求，确保劳动力供给，亟须建立新的劳动力管理制度来代替旧的劳动力管理制度。在这种情况下，国家先后在各城市建立了管理建筑工人的专门机构，制定了建筑工人的调配办法，开始了对建筑工人有组织的调配工作。1954年，中央人民政府劳动部提出在大规模经济建设时期，劳动部门的工作重点应当由救济失业工人转向对建筑工人的调配，并制定了《建筑工人调配暂行办法》。自此，在全国范围内统一了建筑工人的招收和调配制度。

随着经济建设的迅速发展，各个部门都需要大量补充劳动力，于是1955年以后，劳动力的统一招收和调配制度又从建筑业扩大到工矿企业和交通运输等各部门。1955年5月，中央人民政府劳动部规定了劳动力统一招收和调配的基本原则、办法和劳动部门的管理权限，即：在劳动部门统一管理之下，由企业主管部门分别负责进行。这标志着中国以招收和调配为主要内容的就业制度的进一步确定。这种就业制度的创建，在当时条件下，防止了劳动力的私招乱雇现象，保证了劳动力的稳定和职工的职业安定，有助于解决部门之间、地区之间、企业之间劳动力余缺的矛盾，减少了窝工浪费，支援重点建设地区，对经济发展所需要的劳动力的供给发挥重要作用。

③实行城乡分割的就业制度

1957年上半年，国家劳动部提出改变劳动就业由国家“包下来”的政策，实行“统筹兼顾，适当安排”，允许辞退和流动，推行劳动合同制。1958年1月，全国人大常委会第91次会议讨论通过了《中华人民共和国户口登记条例》（以下简称户口登记条例）。该条例规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明、学校录取证明或者城市户口登记机关准予迁入证明，并向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”自此，以阻断人口在城乡之间自由流动的户籍制度便应运而生。上述政策、法令，从就业、粮食、户口等方面对农业富余劳动力进城进行了严格的限制，农民即使看到城市预期收益也无法或者难以分享，中国城乡二元经济结构在计划经济时期表现得尤为明显。此后，中国在社会主义经济建设中，长期推行计划经济体制下的统包统配的计划控制就业制度，历时达30年之久。在此阶段，中国基本上不存在一般意义上的劳动市场，也几乎没有职业介绍机构，统包统配的计划控制机制成为中国人力资源配置的最主要、甚至是唯一的手段。

（2）体制内计划调控与体制外市场调节相结合的双轨阶段

从1978年底中共十一届三中全会召开到1992年中共十四大召开，是中国就业制度实行体制内计划调控与体制外市场调节相结合阶段。其间，以1987年提出“社会主义有计划商品经济体制，应当是计划和市场内在统一的体制”为标志，中国的就业制度进入了开始发挥市场机制作用的阶段。体制内计划调控与体制外市场调节相结合的就业制度便应运而生，其主要内容包括：“三结合”就业方针、劳动合同制、农业富余劳动力就业政策等。

①实行“三结合”的就业方针

20世纪70年代末，由于城市本身人口增长过快以及“**”期间已经招收的1300万农民工仍留在城市，加之政府政策允许90%（约1500万）以上的“上山下乡”知识青年返城，使得中国形成了一个失业高峰，城镇登记失业率达到了5。9%，出现了严重的“待业”问题。

为了缓解日趋严重的就业压力，1980年，中央及时召开了全国劳动就业工作会议，提出：“在国家统筹规划和指导下，劳动部门介绍就业，自愿组织起来就业和自谋职业相结合”的“三结合”方针。这一方针的实质是“以生产资料公有制为主体，多种经济并存”的经济政策在就业政策上的体现，它的提出是对中国原有就业制度的突破，表明中国就业制度的指导思想发生了重大转变——开始由长期依靠计划经济来促进就业的单一轨道转向同时鼓励城镇居民“自愿组织起来就业和自谋职业”的多元化轨道上来，而且实施效果也非常明显。国家劳动部（1997）统计资料显示，1979—1984年间，全国共安置4500多万人就业，占全国城镇劳动力总数的36。8%城镇失业率也陡降到1。9%。

②实行劳动合同制

中国的劳动合同制度，是随着经济体制改革不继深化而逐步建立和发展起来的。1986年以前，劳动合同制度开始试行时，仅适用于国有企业招用的临时工；1986年7月，国务院发布了《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，该规定明确要求，所有城镇新就业的人员统一实行劳动合同制，在平等自愿和协商一致的基础上，以书面形式明确双方的责任、义务和权利；劳动合同期满，即终止执行，原合同可以续订。但是，企业形式上的合同往往变成了事实上的固定工，企业并不能按照自身生产的需要来辞退企业内部的富余人员。这表明，政府对国有企业的控制依然存在，计划体制遗留下来的局限性仍然很明显。到了20世纪90年代，中国才将劳动合同制度逐步推广到各类企业的全体职工，实行“全员劳动合同制”。

③实施农业富余劳动力就业政策

20世纪80年代末，中国农业富余劳动力数量维持在1。3亿的水平上，占农业富余劳动力总数的14以上。1989年以来，大批农业富余劳动力无序流入城市寻找工作，出现了“民工潮”，造成庞大的就业压力。为了解决农业富余劳动力的出路问题，1990年4月，国务院印发了《关于做好劳动就业工作的通知》，其中明确提出要合理控制农业富余劳动力的转移，减轻城镇的就业压力。此外，中国政府还实行了在农村就地转移就业的政策，包括深化农业生产、大力发展农村工副业和养殖业以及乡镇企业等政策措施，鼓励农民进入小城镇投资、务工，参与和推动小城镇的经济发展，等等。

（3）市场导向型就业机制阶段

从1992年10月中共十四大召开至今，是中国就业制度开始进入实行市场导向型就业机制阶段。以中共十四大确立社会主义市场经济体制的改革目标为标志，中国的就业制度进入了以制度创新为主要内容的新阶段。市场导向型就业机制的内容主要包括：确立市场就业导向、实施积极的就业政策、制定有关就业的法律制度等。