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第七节 和谐社会背景下环境刑事政策的调整（第2页）

改革开放以来，我国经济发展成效显著，人民的物质生活水平得到根本性的改善。但与此同时，所付出的环境代价却极为沉重。近三十年来，我国的环境破坏及污染相当严重，环境质量每况愈下，城市和农村环境污染的压力越来越大，生态环境严重污染的事故频频发生，环境违法犯罪行为屡禁不止。概言之，我国环境状况主要存在以下主要问题：[18]

1。水污染状况日益明显

2009年全国地表水污染依然较重。七大水系总体为轻度污染，浙闽区河流为轻度污染，西北诸河为轻度污染，西南诸河水质良好，湖泊（水库）富营养化问题突出。长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河和辽河七大水系总体为轻度污染。其中珠江、长江水质良好，松花江、淮河为轻度污染，黄河、辽河为中度污染，海河为重度污染。全国202个城市的地下水水质以良好—较差为主，深层地下水质量普遍优于浅层地下水，开采程度低的地区优于开采程度高的地区。总体来看，全国地下水水质状况较上年变化不大，水质总体呈恶化趋势或好转趋势的分布较为分散。全国近岸海域水质总体为轻度污染。与上年相比，水质无明显变化。2009年，全海域共发现赤潮68次，累计面积约14100平方千米。与上年赤潮发现次数相同，赤潮累计面积基本持平。

2。大气污染状况没有明显改善

2009年全国城市空气质量总体良好，比上年有所提高，但部分城市污染仍较重；全国酸雨分布区域保持稳定，但酸雨污染仍较重。监测的488个城市（县）中，出现酸雨的城市258个，占52。9%；酸雨发生频率在25%以上的城市164个，占33。6%；酸雨发生频率在75%以上的城市53个，占10。9%。

3。噪声污染仍然大量存在

2009年全国74。6%的城市区域声环境质量处于好和较好水平，环境保护重点城市区域声环境质量处于好和较好水平的占76。1%。全国94。6%的城市道路交通声环境质量为好和较好，环境保护重点城市道路交通声环境质量处于好和较好水平的占96。5%。城市各类功能区昼间达标率为87。1%，夜间达标率为71。3%。

4。固体废物产生量惊人

2009年全国工业固体废物产生量为204094。2万吨，比上年增加7。3%；排放量为710。7万吨，比上年减少9。1%；综合利用量（含利用往年储存量）、储存量、处置量分别为138348。6万吨、20888。6万吨、47513。7万吨。危险废物产生量为1429。8万吨，综合利用量（含利用往年储存量）、储存量、处置量分别为830。7万吨、218。9万吨、428。2万吨。

5。土地与农村环境状况相当严峻

2009年现有水土流失面积356。92万平方千米，占国土总面积的37。2%。其中水力侵蚀面积161。22万平方千米，占国土总面积的16。8%；风力侵蚀195。70万平方千米，占国土总面积的20。4%。农村环境问题日益突出，形势十分严峻。突出表现为农村生活污染治理基础薄弱，面源污染日益加重，农村工矿污染凸显，城市污染向农村转移有加速趋势，农村生态退化尚未得到有效遏制。

6。生态环境呈现恶化趋势

2009年全国平均年降水量比常年明显偏少，是1951年以来历史第4少值，也是1987年以来最少值。其中除春季降水量接近常年同期外，冬、春、夏三季均偏少，冬季偏少最为明显。全国年平均气温较常年偏高1。0℃，是1951年以来历史第4高值，也是连续第13年高于常年值。四季气温均偏高，其中冬季和春季全国平均气温分别居1951年以来历史同期第3和第2高。

（二）环境行政监管成效有限

自从《环境保护法》颁布实施以来，经过二十多年的努力，从中央到地方都建立了专门的环境保护管理机构，建立、健全了一系列环境保护方面的制度和规章。通过落实推行环境评估、“三同时”制度、排污收费等制度，各级环境保护部门恪尽职守，保护环境，防止污染。客观地说，我国环境行政法制和管理制度的建设，取得了令人瞩目的成就，也取得了一定的环境保护实效，但环境保护、控制污染的整体成效与社会的发展、民众的期盼，仍然存在较大的差距。在社会主义现代化以经济发展先行的主导思想下，所有防治污染的措施和调节性机制等的成效都是极为有限的。各级政府对经济发展的重视程度远远超过对环境保护的关注是一个不争的事实。环境保护管理部门要取得政府其他部门的支持和合作，严格地去保护环境、控制污染，存在诸多困难。“在强烈的高经济增长的取向下，当环境与经济利益出现冲突时，中央和地方政府都会不约而同地站在这些经济部门的一面，将环保需要置于经济发展之下。”[19]

而在环境监管以行政手段为主、少用或不用刑事手段的政策导向下，环境保护的成效无疑又打了折扣。这是因为，一方面，由于各种主客观因素的影响，环境保护部门的执法力度往往有限，行政手段不可能完全用尽用足；另一方面，以行政罚款作为主要处罚手段的行政执法威慑力有限，难以起到应有的遏制作用。污染型环境犯罪的实施主体主要是公司、企业等经济实体，对这些公司、企业的法人代表、直接责任人员罚款后，其所在的公司、企业会通过各种方法对其予以补偿；而对这些公司、企业本身的罚款，又会通过各种方式摊派到生产经营成本之中。通过成本核算，相当多的公司、企业宁愿被罚款而不愿改善生产设备、减少排放量。如前述的标新化工有限公司之所以拒不改进排污状况，其法人代表胡某一语道出其中玄机：“一旦环保部门跟你较真，光买活性炭一个星期就得近一万块，一年下来就得四五十万。”[20]而被环境保护部门处罚，不过是牛身上拔根毛，无关痛痒。正是基于这些原因，环境行政处罚成效有限，特大、重大环境污染事件增势明显。据统计，2009年环境保护部共接报并妥善处置突发环境事件171起，比上年增加26。7%。其中特别重大突发环境事件2起，重大突发环境事件2起，较大突发环境事件41起，一般突发环境事件126起。[21]

（三）民众普遍关注生态环境

随着民众物质生活水平得到切实地改善和提高，越来越多的人开始关注居住生态环境，对环境质量提出了更高的要求。特别是近十年来，经过环境保护部门和主流传媒的不懈宣传和推动，公众的环保意识逐渐养成。不少调查显示，民众的环保意识不断增强，对环境破坏及污染的关切程度不断增加，对政府及环境保护部门加强污染控制及环境执法的呼声不断增大。公众要求在推动经济社会发展的同时，要更加关注对环境的保护；应当进一步加强对环境质量状况的监测和监督；环境管理的力度应当进一步加强。2009年，环境保护部在全国范围内组织了“公众对环境状况满意度调查”。调查结果显示，55。6%的受访公众对目前的环境状况表示“满意”或“比较满意”。受访公众对城市和农村环境状况满意度最高的均是饮用水质量，最低的分别为环境噪声和垃圾处理。农村受访者的环境状况满意度普遍低于城市，尤其是在垃圾处理和饮用水质量方面。[22]

除了环境意识增强以外，公众对环境破坏和污染问题，通过各种形式投诉或者发表意见。通过环境保护部公布的“环境信访工作情况表”显示的数据（见表2-5），可以清楚地看出公众对环境问题持续地关切。[23]

表2-5环境信访工作情况表

（四）环境监管理念开始发生变化

关于环境监管主要存在两种理念：一种是“先污染后治理”理念。这种理念认为，经济发展与环境保护不可能同时兼得，在整个经济快速发展的进程中，环境破坏及污染是不可避免的，是一种必要的代价，而环境的治理只有在国民经济发展到一定程度、积累了一定的物质基础以后，才能够有效地实施。另一种是“可持续发展”理念。这种理念认为，人类在发展经济的过程中，绝不能不加任何限制地消耗资源，对环境造成过度的破坏和污染。因为对环境的严重破坏最终会危害整个人类社会的可持续性。因此，长远的经济发展要与社会指标的改进、环境的保护以及资源的节约齐头并进。在人类发展过程中，要正确协调经济发展与环境保护之间的冲突，坚持一手抓经济一手抓治理。

在经济建设初期，各地政府在GDP的压力下，绝大多数是持一种先污染后治理的环境监管理念。近年来，由于生态环境破坏严重，环境质量急剧下降，以及全球绿色发展潮流的影响下，各地政府开始接受可持续发展的环境监管理念，认识到“唯GDP论”潜在的重大危机，在发展经济的过程中有意识地强调加强环境保护和污染控制。以浙江为例，改革开放以来，浙江省GDP年均增长13。5%，远远高于全国平均水平，但资源和环境方面也为此付出了巨大的代价。主要是：一是耕地、森林、水资源减少；二是能源消费大大高于世界平均水平；三是投资率大大高于国际一般水平，投资效果系数不断下降；四是环境污染的代价仍在加重；五是环境污染治理费用支出不断加大。[24]这种现状已引起公众的强烈关注，各地政府也充分认识到加强环境治理的急迫性。

（五）新型环境伦理观逐步形成

我国现阶段对环境犯罪之所以惩治不力，最根本的原因，是恰当的环境伦理的缺失。正因为缺乏一种恰当的环境伦理内核作为支撑，因而环境刑法的规定既难以得到公众的认同，也难以得到执法人员的认同，从而导致守法“懈怠”、执法“惰性”、公众“漠然”，环境刑法在解决环境问题、遏制环境犯罪方面的功效也就发挥不出来。刑法在根本上是“以伦理的、亦即人伦关系中的实践的道理或条理为根基的东西”，[25]环境刑法当然也需要恰当的环境伦理作为根基。否则，即使环境刑法再精细、再完备，也免不了沦落为被束之高阁、弃置一旁的命运。由于我国目前缺乏一种恰当的环境伦理，因而环境刑法规范难以得到很好地实施。详言之，对违法犯罪者而言，由于未树立恰当的环境伦理，他们对自己实施的危害环境的行为没有道德羞辱感，对行为的“犯罪性”也缺乏深刻的认识，进而缺乏一种抑制犯罪的内在制约力量；对执法者而言，由于未树立恰当的环境伦理，他们对环境犯罪的立法精神难以真正领会，对环境违法犯罪者往往容易产生同情、怜悯心理，进而在执法时容易网开一面、以罚代刑；对社会公众而言，由于未树立恰当的环境伦理，他们对环境犯罪的“危害性”缺乏全面的认识，对污染环境的行为，严惩违法犯罪者的呼声不是特别强烈，难以对执法者形成强大的执法压力。总之，整个社会缺乏恰当的环境伦理，对环境犯罪的“道德悖性”认识不足，这是导致对环境犯罪惩治不力的根本原因。

四、严格环境刑事政策下的立法和司法制度调整

在严格环境刑事政策的指导下，有关环境犯罪的刑事立法和刑事司法的制度必须进行相应的调整。

（一）刑事立法方面

在刑事立法方面的完善主要是指应在环境犯罪的法定刑中规定定额罚金刑。环境犯罪本质上属于经济犯罪、公司犯罪，因此，应当一律适用罚金刑。这一点，在各国立法中都得到了较好的体现。非但如此，一些国家甚至以罚金刑代替自由刑，极力扩大罚金刑的适用。我国刑法对环境犯罪也规定了罚金刑，且是必罚制，这一点是值得肯定的。需要指出的是，我国刑法对环境犯罪规定的罚金刑，是一种抽象罚金制，即只笼统地规定“判处罚金”，但不规定具体的数额幅度。这种立法例的优点是便宜法官适用，缺点是不利于实务操作，容易导致重罪轻罚，即对重大环境污染事故案件，往往只象征性地判处轻微的罚金，难以起到弥补损失和制裁行为的作用。为此，应当借鉴一些国家和地区的立法例，实行定额罚金制。如《美国法典》第6928节第5条规定：“任何人违反第4条第（1）、（2）、（3）、（4）、（5）、（6）或（7）之规定，故意运输、处理、储存、处置或出口危险废弃物，并且同时知道其行为使他人陷于濒于死亡或严重身体伤害危险之中的，在定罪的基础上，应处以2。5万元以下罚金或15年以下监禁，或者二者并处。如果被告是组织，在定罪的基础上，应处以100万元以下罚金。”我国台湾地区《毒性化学物质管理法》第19条规定，违反第5条之限制、禁止运作或依第7条规定取得许可证而擅自制造、输入或贩卖，或不遵行主管机关依第13条规定之禁止命令，因而致人死亡者，处无期徒刑或7年以上有期徒刑，得并科10万元以下罚金。致人重伤者，处3年以上10年以下有期徒刑，得并科3万元以下罚金。法人之负责人、法人或自然人之代理人、受雇人或其他从业人员，因执行业务犯前项之罪者，除依前项规定处罚其行为人外，对该法人或自然人科以30万元以下罚金。

1。贯彻罪刑法定原则

对于司法机关而言，贯彻罪刑法定原则的基本要求，就是有罪必诉、有罪必罚。目前刑事司法实践中，对于环境犯罪过多地适用了起诉便宜主义。其理论根据在于，环境犯罪相对而言，属于轻微犯罪，根据环境犯罪利于经济发展和害于生态环境的矛盾双重性，对所有环境犯罪实行法定主义进行起诉既不实际也无必要。对环境犯罪实行起诉便宜主义的诉讼模式，既体现了刑事政策在刑事追诉中的必要性，也适应了报应刑理论向目的刑理论的转变，有利于节省国家司法资源，还有利于防止短期自由刑带来的弊端，预防交叉感染。[26]笔者认为，起诉便宜主义的适用，应当以起诉频繁、过滥的做法为前提的。而前述的有关数据表明，在我国当前的司法实践中，对环境犯罪案件，不是追究刑事责任太多，而是追究得太少，因此，不存在“过正”的问题。在严格的刑事司法政策下，对于环境犯罪，应当实行起诉法定主义，传递一种“污染环境也是犯罪”这样一种信号，以推进新型环境生态法益观在整个社会中的形成。当然，在量刑阶段，针对污染型环境犯罪的危险犯，原则上应当适用非监禁刑或罚金刑。