奇书网

第二节 尊天法地 政区划分与职官制度（第3页）

三、政区划分与地方职官制度

殷商之世，地方行政长官称“外服官”，包括侯、甸、男、卫等。据《尚书·酒诰》，“侯”与“卫”为地方军事长官，而“甸”为地方农事长官。至于“男”，其职掌不甚明确。但四者均是由王朝派驻地方从事武装守卫和农田畜牧的官长，配备有武器及生产者，其职务是世袭的，加之长期驻守一地，随着实力的增长而逐渐演变为独立的诸侯。

西周较有特色的地方政区制度是传说的“乡遂制”。乡遂直隶天子，是实行地方自治的区域（见柳诒徵《中国文化史》第一编第十九章第三节《乡遂之自治》）。所谓“乡”，据《周礼·地官·大司徒》载:“五家为比……五比为闾……四闾为族……五族为党……五党为州……五州为乡。”主要在国、都、邑、四郊内，下设“乡大夫”、“州长”、“党正”、“族师”、“闾胥”、“比长”。所谓“遂”，据《周礼·地官·遂人》载:“五家为邻，五邻为里，四里为酂，五酂为鄙，五鄙为县，五县为遂。”主要指郊外，即农村地区。下设“遂大夫”、“县正”、“鄙师”、“酂长”、“里宰”、“邻长”等职官。其组织形式之严密，对后世家族村社制度的形成颇有启发。

春秋战国时期，出现了一种新的地方管理体制，即郡县制。郡的长官称“守”，掌全郡事务。“守”下设“尉”及御史。“尉”掌军事，而御史掌监察。郡下设县，县的长官称“令”，“令”下设丞、尉、司马、司空。县丞掌财政和诉讼，属官有丞史。县尉掌军务，属官有尉官吏、士吏等。县司马掌马政，属官有司马令史等。县司空掌土木工程和刑徒，属官有司空佐吏等。县以下尚有乡、里或连、闾等地方基层行政组织，乡设三老等，掌教化;里设里正。据上述可见，这一时期已形成比较完整的地方管理网络。

秦汉的地方政区，基本分为郡县两级。郡的长官称郡守，汉改称太守，掌选拔推荐人才、发布政令等。值得注意的是京畿地区，由于它是朝廷的所在地，地位非常重要，故与一般的郡不同。秦称其长官为内史，汉则以政区之名为称，即京兆尹、左冯翊、右扶风，合称“三辅”。其官阶亦高于一般太守。东汉称为河南尹，职等太守。

汉代的地方政区，与秦不同之处在于郡县制与分封制并存。与郡县相应的是王国、侯国、邑、道。王国的长官称相国、丞相、相，由朝廷派遣。如董仲舒曾出为胶西王相。相的权力仅次于诸侯王，掌王国事务及辅导、谏诤诸侯王。王国的职官还有太傅和中尉，二者也是由朝廷派遣而来，太傅掌劝诫、谏诤诸侯王，但不参与政事;中尉掌王国治安。侯国、邑、道相当于县，但分封对象不同。侯国是封给列侯的，其长官称相;邑是封给皇太后、皇后及公主的，其长官称令、长;道设在少数民族区域，其长官亦称令、长。

魏晋南北朝时期，地方政区实行州、郡、县三级制。与汉代相比，这一时期由于政局动**，南北分裂，州郡数目不断增长而辖境日益缩小。州设刺史，掌民政、军务、察举、任免属吏等。郡设太守，至于京畿地区，如魏、西晋、北魏的河南郡，东晋南朝的丹阳郡，其长官则分别称河南尹、丹阳尹。郡守有以功加将军者，也有加都督者，地位尤为显赫。县设令长。东晋南朝时期，中原地区连年战乱，人口大量南迁，朝廷为安置南渡之世家大族，按其原籍在南方设立相应的州、郡、县，称侨州、侨郡、侨县，从而形成了与实州、郡、县并行的特殊的行政区划。侨州、郡、县与实州、郡、县之间的隶属关系比较复杂，没有规律可言。

唐代政区有以下几个特点:首先，以道制为主。“道”的设置始于唐太宗贞观元年（627），是由监察区演变为行政区的。当时全国共分十道，即关内、河南、河东、河北、山南、陇右、淮南、江南、剑南、岭南。至玄宗开元二十一年（733），增设京畿道、都畿道，将山南分为东、西二道，将江南分为东、西道及黔中道，“道”遂增至十五个。唐后期，全国又划分为四十余道。唐初，“道”设巡察使、按察使，开元间改为采访处置使兼黜陟使，掌监察。属官有判官、支使、推官等，另有招谕使、抚慰使、招募使、祭祀使等临时特遣使。道下设州、县。唐代的州，依据其地位、大小、户口及经济实力，分为上、中、下三等，又分为辅、雄、望、紧四种。据《通典》载，开元间有四辅（同州、华州、岐州、蒲州）、六雄（郑州、陕州、汴州、绛州、怀州、魏州）、十望（宋州、亳州、滑州、许州、汝州、晋州、洛州、虢州、卫州、相州）、十紧（后来列入者较多，已不限于十个）。州设刺史，自天宝年间改州为郡后，亦称太守。属官有别驾、长史、司马及录事参军事。录事参军事又下辖诸曹参军事，如司功、司仓、司户、司兵、司田、司法、司士等，分掌一州之内军事、政治、财政、司法等事务。州下设县，县也有等级之分。按其地位，分京县（如万年、长安、河南、洛阳、太原、晋阳）与畿县（如京兆、河南、太原三府所管诸县）;按其户口，分上、中、中下、下四等;按地位，分望与紧。县之长官称令，掌一县之教化、赋税、治安、水利、刑狱等。属官有丞、主簿、录事、县尉，分掌各种具体事务。县以下，设乡、里、保、邻等基层行政组织。

第二个特点是“府”的建制。唐代“府”的建制有三种情况。第一种是因皇帝驻跸或具有陪都及首都性质而设的府，前者如凤翔、成都、河中、江陵、兴德等府，后者如著名的三都府（上都京兆府、东都河南府、北都太原府）。第二种是都督府，一般设于边疆或地势险要之处，有大都督府、中都督府、下都督府之分。第三种是都护府，一般设在边疆少数民族地区。唐代从太宗到武后时期，先后设置了八个都护府，即安西、北庭、蒙池、昆陵、单于、安北、安东、安南，分布在疆域的西北、北方、东北以至南方。至玄宗开元、天宝年间，形成安西、北庭、单于、安北、安东、安南六个都护府。都护府长官称大都护、都护，属官有副大都护、副都护、长史、司马。下辖录事、功曹、仓司、户曹、兵曹、法曹、参军事请机构，分管财政、民政、军事、司法等事务。

第三个特点是节度使的设置。节度使之名源于魏晋，至唐睿宗景云二年（711）正式列入官制，唐玄宗时期共有河西、范阳、陇右、剑南、安西、朔方、河东、北庭、平卢、岭南十节度使，其后又有增加。节度使多兼财政、军事、民政、政治等事，是总揽数种大权的地方行政长官。属官有知都兵马使、都押衙、都虞候、都教练使、都指挥使等武官，也有副使、行军司马、判官、掌书记、支使、推官、巡官等文官。下辖州、县。节度使权力的不断增大，使之很快发展成为割据一方的政治势力，酿成唐末藩镇割据的局面。

宋代的地方政区及职官，基本承袭唐制，只是改“道”为“路”，分路、州、县三级。北宋盛世时辖24路，南宋仅16路。路下设帅、漕、宪、仓四个监司。帅司，即经略安抚使司，设经略安抚使，掌民事、军政、诉讼、财政等，多由文臣充任，也统辖军队。漕司，即转运使司，设都转运使，掌财赋、转运等。宪司，即提点刑狱司，设提点刑狱公事，掌司法、监察等，多由文臣充任。仓司，即提举常平司，设提举常平官，掌常平义仓、贸易、水利、赈灾等。四司之外，还有提举茶盐司、提举市舶司、提举学事司、提举保甲司等，视各路具体情况而定。路下设府、州、军、监。府的地位略高于州，有京府与次府之分。京府设府尹，次府设知府，掌民事、司法、治安并参议朝政。属官有判官、推官、司录及功曹、仓曹、户曹、兵曹、法曹、士曹等诸曹参军，分掌具体事务。宋代的州仿唐制而按户口分为上、中、下三等。各州设知州与通判，掌一州之政。宋代的“军”，与府、州平级，由唐制发展而来，长官称知军事，或知军、军使。“监”也是直隶朝廷的地方行政机构，一般设于矿区，置知监事（或称知监、监使），掌矿务及矿区周边民政。

图2-2-3赵匡胤像

图2-2-4成吉思汗像

元、明、清三代，地方最高行政机构均为行省。元代地方政区与前朝相比，变化较明显。其中最重要的变化是行省的设置。元代改三省制为中书一省制，并设立直辖区，包括山西、山东、河北、河南北部、内蒙古中部及东部地区，谓之腹里。在直辖区外，另设十一行省，管理地方政务，分别是:岭北行省、辽阳行省、河南江北行省、陕西行省、甘肃行省、四川行省、云南行省、江浙行省、江西行省、湖广行省、征东行省。其下还有路、府、州、县。各省设丞相、平章、左右丞、参知政事等职官。下辖检校所、照磨所、架阁库、理问所及都镇抚司等机构。行省的设立，对后世地方行政制度影响极大。元代地方官制有一特别之处，即路以下的地方机构在主官之外另设一“达鲁花赤”，意为监督官、总辖官，由蒙古人担任，握有实权。此外，元朝还有宣慰使司、都元帅府、肃政廉访司等一些特殊的地方机构。宣慰使司是省与路、府、州、县之间的承转机关，长官有宣慰使、同知、副使等，掌政务。都元帅府，置于边疆少数民族地区，掌军事。肃政廉访司是御史台及江南诸道行御史台、陕西诸道行御史台的下属机构，为监察机关。

图2-2-5朱元璋像

明代为控制地方权力，采取布政使司、提刑按察使司与都指挥使司三司并立的方式。布政使司由元代的行中书省演变而来，长官为左右布政使，掌一省之财政、民政、祭祀、官吏考核诸事务。属官有左右参政、左右参议等，分司督粮道、督册道、各处分守道。提刑按察使司，长官为按察使，掌一省之刑法、监察。属官有副使、佥事等，分司提督学道、清军道、驿传道、各处分巡道。都指挥使司，长官为都指挥使，掌一省之军政。属官有都指挥同知、都指挥佥事等。至明中叶，总督、巡抚掌握地方实权，遂凌驾于三司之上。当时的行政区划，依然是省下设府、州、县，或直隶州、县，地方官沿用知府、知州、知县等名称。

清代的地方政区及职官，大体承袭明制，但是也有损益变革。第一，明制三司，至清只保留两司，即布政使司与按察使司。布政使别称“藩台”，每省仅置一员（江苏置二员，分别设在苏州、江宁）。下设分守道、分巡道，多加兵备衔，长官称道员或道台，原来的参政、参议、副使、佥事等职予以废除（1753）。按察使别称“臬台”，每省置一员。鸦片战争后，改称为提法使司。第二，督抚制度建立后，总督、巡抚总揽地方政权，成为地方最高长官，称封疆大吏，而藩台、臬台反在督抚之下。清朝在行政区共设八个总督、十八个巡抚，多由元老重臣担任。此外，尚有漕运总督、河道总督两种专务总督，分别负责漕粮运输及黄河、运河堤防与疏通河道。第三，内外蒙古、青海、新疆及东北地区设盟旗制度，以方便少数民族管理，旗相当于内地的县，盟相当于府。第四，省下辖府、州、县、厅，州有直隶州与散州之分，前者与府平级，后者与县平级，全国共有七十六个直隶州、四十八个散州。厅也分为直隶厅和散厅，前者和府平行，后者和县平行，由同知或通判主掌政务。第五，清代地方官员尚有巡盐御史（掌盐务）、织造监督（掌宫廷织物的制造与供应）、关税监督（掌关税）等，不仅拥有特权，且极其富有，体现出重利轻权的倾向。综上可见，清朝是中国古代地方官制最完备的时期。

图2-2-6《乾隆狩猎图》（局部）

四、古代官制文化

以尊天法地为原则、以皇权为中心的中国古代官制，其设置处处体现出严密性、稳定性的特色，可以从以下几个方面进行考察。

首先是中央集权问题始终伴随着中国古代官制的发展变化。这一点主要表现在以下四个方面。

图2-2-7龙袍

其一，以宰相制度的演变为标志的中央集权的强化。自秦迄清，伴随着中央官制的演变，宰相之名及其职守也或同或异。宰相之职原本是根据分权制约的原则而设立的，但由于相权与君权历来就没有一个清晰的界限，故而在二者的冲突中，君权总是想方设法抑制、分散相权，导致相权不断地向君权屈服。从宰相掌权辅政到权力的被削夺，是君主专制发展的必然结果。

其二，军事机构及职官的设立是贯穿历代官制的一条主线。“国之大事，惟祀与戎”，军职之设是关系到政权巩固的大事，受到历代王朝的重视，从秦汉时太尉统军到清朝军机处之建立，从唐代节度使到明清总督，军事机构及职官的发展演变均证明了这一点。尽管唐代因节度使权限过大而最终导致藩镇割据的局面，但这并非设置这一制度的初衷。而幕府制的出现与形成，则是地方军事机构设置的一大特色。考察幕府本义，原为将军出征屯驻之地，秦汉后成为随军而设的机构，幕府构成较复杂，唐宋以来，文学史上的一些著名人物如王勃、李白、范成大、杨万里等，均有入幕府的经历，他们与幕主之间的文学交往，产生了诸多优美的文学作品。

其三，宦官制度是集权政治的产物。宦官之制，可以上溯至夏、商、周三代，但此时并无参理朝政的权力，至东汉增加了宦者兼主政务的官职与官署，才开始拥有实权。至唐设内侍省，玄宗以后，宦官权力由轻入重，“内则参秉戎权，外则监临藩岳”（《旧唐书》卷一八四《宦者传序》），逐渐把持军政大权。宋代则有宣徽院之制。明代宦官机构极其庞大，设有惜薪（掌薪炭）、钟鼓（掌铜鼓及杂戏）、宝钞（掌造纸）、混堂（掌沐浴）四司，兵杖（掌兵器制造）、银作（掌金银器饰的打造）、浣衣（掌洗衣、罪废年老宫女）、巾帽（掌靴帽）、针工（掌衣物织造）、内织染（掌染织）、酒醋面（掌调味料及面豆等）、司苑（掌瓜果蔬菜）八局，司礼（掌奏章文书）、内官（掌土木工程及铜锡器用）、御用（掌御用器物制造）、司设（掌仪仗）、御马（掌牧马、草场等）、神宫（掌太庙打扫）、尚膳（掌御膳）、尚宝（掌符玺印信）、印绶（掌图籍及符验）、直殿（掌宫院打扫）、尚衣（掌御用衣帽）、都知（掌御前清道、警戒）十二监，统称“二十四衙”。此外还有东厂、西厂、京营、文书房等机构。宦官人数最多时达十万多名，权倾朝野。清初将明制二十四衙省并为十三衙，即尚方司、惜薪司、钟鼓司、兵杖局、织染局、司礼监、御用监、御马监、内官监、尚衣监、尚膳监、尚宝监、司设监。康熙时废十三衙而归内务府。综观宦官的形成发展历程，其政治势力有三次大起大落，分别发生在东汉、唐、明三朝，其权势的膨胀与相权的削弱密切相关，是君主专制的产物。

其四，皇室管理系统的建制，是尊皇意识的彰显。秦汉设詹事、长信詹事，为皇后、太子诸宫职官，又设郎中令、卫尉、中尉等掌皇宫侍从保卫。至明清则置宗人府，以王、公为“宗令”、“宗正”、“宗人”之职，地位在一般官署长官之上，象征着皇权的隆盛。

其次是为实现权力制衡而设监察机构。

在中国古代官制的设置中，监察制度一直处于制衡的地位。其制由战国御史发展而来，秦汉设御史大夫，置御史府，后改御史台，亦称“宪台”，隶属于少府，魏晋时脱离少府而独立。至唐代，御史台设御史大夫、御史中丞，下辖台、殿、察三院，台院掌纠举弹劾百官，殿院掌监察朝仪、狱讼及禁军，察院掌监察百官工作、巡按州县。明代改御史台为都察院，基本上为清代所承袭。为保持权力制衡，古代尚有谏官制度，始于春秋时齐桓公设“大谏”，秦汉至唐有谏官而无机构，至宋置谏院，以给事中、谏议大夫为其长官，至明则有通政使司，清代承袭明朝制度，没有什么变化。

古代官吏的选拔制度有多种，如夏、商、周三代的世卿制、汉代的察举制、隋唐以降的科举制等，其管理制度也纷繁复杂，涉及任用制度，考课制度，奖惩制度，俸禄制度，休假、退休和抚恤制度等方面。如西周至春秋时的册命（策命），汉以下的铨选、拜除、授职（含册授、制授、敕授等项）等均属于任用上的具体规定;宋代实行的臧否（治效显著为臧，贫劾庸谬为否）、磨勘（通过审核、推究、勘验簿历文状等一系列程序以决定升迁的制度）都是考课守令之法。

综上可见，宏整、缜密的古代百官制度，既是一种具体而微的权力操作系统，也是一种蕴含了天人相与理念的文化象征。