奇书网

§一 政府在公共危机管理中应承担主要责任（第1页）

§一　政府在公共危机管理中应承担主要责任

公共安全是最重要的一种公共产品，提供公共安全服务，保护公民的生命、财产安全，是现代服务型政府所必须承担的一项基本职能，它直接关系到一个国家的发展与稳定。一个社会，如果公民的生命、财产受到严重威胁，公共安全得不到保障，哪里还谈得上发展经济、提高公民的生活质量。

（一）政府在公共危机管理中的责任

1。政治责任

在当今社会，政府在公共危机管理中的责任首先是一种政治责任。在公共危机管理中，政府要承担巨大的政治风险。由于现代社会危机频发，并且破坏力巨大，因此，公共危机管理往往成为社会舆论关注的焦点。公共危机管理是否成功，已经对政府的公共管理能力形成巨大挑战，公共危机管理失败，甚至会直接影响到人们对执政党执政能力的怀疑和对政府公共管理能力的认同，也就是说，会直接影响政府的合法性。例如，由于苏联共产党在切尔诺贝利核电站事故中表现不佳，严重影响了苏联共产党在苏联人民中的威望和信誉。尽管已经事过境迁，但该事故至今仍然是其他政治力量攻击俄罗斯共产党的一张王牌。又如美国南部地区遭受的“卡特里娜”飓风灾害，130万住房被淹，上千人死亡，上百万人流离失所，经济损失估计达万亿美元，民众指责联邦政府在公共危机来临时反应迟钝、救援不力，加之布什政府的环保政策被视为飓风威力加大的重要原因之一，以及政府把大量的军队调去伊拉克，严重影响了政府的救灾能力，使布什政府的支持率大大降低，政府的合法性受到严重威胁。

在对公共危机进行处置管理时，政府需要承担政治责任。这种政治责任可以分为积极政治责任与消极政治责任。积极政治责任是主动承担型的政治责任，对应的是服务型政府。消极政治责任是被动承受型的政治责任，对应的是官僚制政府。在公共危机管理中，公众需要一个富有积极内涵的服务型政府，并能积极采取各种措施、勇于承担政治责任。

2。法律责任

政府在公共危机管理中的责任也是一种法律责任。世界上很多国家都制定了《紧急状态法》，来规范公共危机管理中的政府行为，保障公共危机管理的成功。因此，政府在公共危机管理中必须要依法行事，否则就必须承担法律责任。首先，政府在公共危机管理中如果没有履行自己应尽的义务，应当承担相应的法律责任，如果致使公民的生命和财产遭受损失，公民可以向政府提起诉讼，要求政府进行赔偿。第二，政府在公共危机管理中如果没有依法行事，也要依法承担相应的法律责任，甚至受到法律的制裁。

3。经济责任

政府在公共危机管理中承担着大量的经济责任。第一，在危机的预防、预警、预控过程中，政府承担了主要的成本，例如，为了建立预防文化的宣传、培训成本；制定有关法律、法规的成本；建立公共危机管理组织机构的成本；制定危机预案，购买预警、预控设施和设备的成本；进行物资储备和物资调配的成本；以及传递、处理危机信息，发布预警警报，组织危机预控的成本。第二，在公共危机爆发时，政府全力投入应急管理，政府的指挥和决策、信息平台的运转；启动应急预案、组织应急疏散、紧急救援、实施危机控制等都需要投入大量的人力、物力，花费大量的成本，这些成本绝大部分都是由政府承担。第三，危机后的恢复秩序、危机评估、危机后的重建、部分危机后的赔偿、补偿和救助、危机后的心理干预，以及危机后总结的成本大部分都由政府承担。

（二）政府在公共危机管理中的责任层次和责任范围

虽然政府不可能承担也承担不起公共危机管理中的所有责任，但是政府承担的是全局性的责任和主要的责任。

1。政府在公共危机管理中的责任层次

政府在公共危机管理中应承担的责任可以分为三个层次：

（1）政府对公共危机的产生负有直接责任，也就是说，政府的过错是引发公共危机的直接原因。例如，新中国成立以后，由于对公共政策缺乏深入的研究，加之个别领导人强制推行一些错误的政策，给国家造成了严重危机。20世纪60—70年代的“**”，就是我国部分领导人推行“左”的错误政策，从而引发的一场社会动乱。

（2）政府对公共危机的产生负有间接责任，也就是说，危机的发生虽然不是政府行为的直接结果，但政府的过错是引发公共危机的间接原因。例如，我们从历史上看，单纯的自然灾害领域是很狭小的，绝大多数的灾害的产生都有或轻或重的人为因素，有些灾害甚至人为因素的作用更大。过度开垦、工业污染、人口膨胀，水土流失、地面沉降等造成人类生存环境的恶化，就是大量灾害发生的重要原因。许多灾害与其说是自然灾害；勿宁说是人为灾害。因此，大量灾害引发的公共危机，都含有政府的政策失误的因素。又如“非典”时期也存在一些政策失误的因素，如重医轻防的医疗卫生体制使我国在疾病防治方面存在不少缺陷，加之没有制定应急预案，技术和物资方面都缺乏足够的准备，还有卫生部和部分地方政府在疫情爆发初期不是积极应对，而是控制新闻、隐瞒疫情、愚弄舆论，延误了控制疫情蔓延的最佳时机，造成危机失控。在这种危机的应急管理中政府同样负有不可推卸的责任。

（3）危机产生的原因与政府毫无关系。对于这种危机的应急管理政府是否有责任？回答当然是肯定的。也就是说，危机发生的原因不论与政府是否有关，政府都对应急管理负有不可推卸的责任。这是因为国家的本质特征、政府的主要职能和政府在道义方面的义务所决定的。

2。政府在公共危机管理中的责任范围

政府在公共危机管理中应承担的责任很多，主要的责任有：一是制定危机应急预案，建立公共危机的预防机制，在全民中树立危机意识，普及危机文化，健全危机法律制度，建立公共危机管理的常设机构，做好危机管理技术和设备的研究、开发、购买和配套工作，为危机应急管理做好物资方面的储备、运输、调配等工作，为危机应急管理打好基础。二是建立危机预警和预控机制，建立各种危机的监测体系，建立信息联动系统和信息处理制度，不断完善危机信息搜集、信息传递、信息处理、信息识别、信息发布和信息互动系统，一旦发现危机征兆，就能迅速进行分析和确认，及时发出预警警报，并立即采取预控措施，尽可能把危机消灭在萌芽状态。三是公共危机爆发时，政府应立即启动危机应急预案，通过危机指挥中心和信息联动系统，组织协调各部门、各行业、各救援机构、各种民间组织和广大民众，动员一切需要的资源，组织应急疏散、紧急救援和危机控制，以便尽快消除险情，或者防止危机扩大和升级，尽可能减少危机造成的损失。四是危机消除以后，要尽快恢复公共设施，组织疏散的群众返回家园，恢复正常的社会秩序，迅速制定方案，重建被毁坏的家园，并对危机应急管理中征收或征用的私人物品进行赔偿或者补偿，对生活困难的群众进行救济，组织心理专家，通过心理干预帮助在危机中遭受心理伤害的群众恢复正常，组织专家和群众对危机时行评价和总结，以吸取经验教训等。

（二）政府在公共危机管理中的职责

政府组织应作为公共危机管理的核心主体。这不仅是因为政府部门掌有合法的公权力资源以及庞大的人、财、物和信息等各种资源，主要由其实施危机管理具有充盈的物质基础。很多学者已经同意，风险社会已经来临。置身风险社会语境，人们对风险的关心替代了对经济短缺和财富增长的关心。如果说阶级社会的推动力可以用一句话来概括：我饿！那么风险社会的集体性格则可以用另一句话来概括：我怕！除去各种自然灾害愈加频繁之外，发展中国家更面临着转型期的社会结构风险，学者谈论较多的“拉美化陷阱”也正是此种风险的集中体现。这一概念旨在描述，发展中国家人均GDP超过1000美元以后，往往是贫富悬殊引起的社会矛盾毕现的时期，由此招致巨大社会风险，引发各种群体性事件所表征的公共危机到处出现。我国时下也正步入这一阶段，产生这一情况。由此，风险社会下政府致力于对各种风险尤其是社会风险的预防和处理，进而有效应对和管理公共危机，这对于维系社会安定与和谐就显得十分重要和迫切。

政府究竟在公共危机管理中具有怎样的职能和发挥怎样的核心作用？以当前我国而言，大致可归纳为以下几方面。

1。科学决策者而非仓促决定者

所谓科学决策者，就是指在应对危机事件时，遵循科学的决策程序和方法，尽可能取得最佳危机决策收益的政府决策部门。而仓促决定者，则是那些不遵从科学决策程序，因为时间紧急，草率作出处置危机决定的政府决策部门。由于危机事件具有事发突然、信息不充分、影响严重等特点，此时政府决策部门经常会仓促作出危机处置的决定，而不遵循科学的决策程序，反而造成危机事态的扩大和错失良机。

总地说来，危机决策虽然时间紧迫，但仍须遵循科学的决策程序，它该省的不是决策步骤，而是花在每个步骤上的时间。同样，危机决策信息不足的制约条件，不应该成为草率作出决策的借口，这也可以通过平时做好信息收集和处理工作来解决。那么，政府部门如何在公共危机事件中做到科学决策？首先，要做好事前的基础性工作，如注意收集、整理和分析与公共危机有关的信息；其次，要根据危机事件的情势采取科学的决策方法，如发挥决策支持系统的作用；再次，要遵循科学的决策程序，尽量不要省略决策步骤；最后，要发扬民主，采用适当方式和途径听取社会公众、团体、专家和专业机构的意见。

2。信息发布者而非信息封锁者