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§二 公共安全风险（第1页）

§二　公共安全风险

当今时代是一个充满悖论和矛盾的时代，也是一个充满机遇和希望的时代。由全球化悖论引发的不确定性因素和风险危机，已成为当今时代的重要特征；由发展悖论引发的发展进程中的不和谐与不协调，已成为制约科学发展与和谐发展的重大难题。

风险是与人类共存的，但风险社会理论的开创者贝克在《风险社会》中所说的风险，指的是“完全逃离人类感知能力的放射性、空气、水和食物中的毒素和污染物，以及相伴随的短期的和长期的对植物、动物和人的影响。它们引致系统的、常常是不可逆的伤害，而且这些伤害一般是不可预见的”。贝克认为，风险概念是个指明自然终结和传统终结的概念，或者说，在自然和传统失去它们无限效力并依赖于人的决定的地方，才谈得上风险。

贝克把“风险”看作是一个与“自然”和“传统”概念具有明显区别的概念，风险社会的“风险”不同于自然界的客观运动——地震、海啸、飓风等无法避免的自然现象——所导致的风险。风险是与面向未来的不确定性紧密相连的，风险现象是一种属于未来世界的现象。

公共安全事件的共同特点就是对不特定人或多数人的生命、健康或重大财产带来了危害，“公共安全”的定义则是指不特定人或多数人的生命、健康或重大财产的安全。结合“风险”定义，我们可以得出“公共安全风险”的定义，即指对不特定人或多数人的生命、健康或重大财产带来危害的事件发生的一种可能性。

公共安全风险因素是指引发公共安全风险事故，或公共安全风险事故发生时，致使损失增加的内在因素。公共安全风险因素通常包括实质风险因素、心理风险因素和道德风险因素。

（一）公共安全风险及分类

所谓公共安全风险，是指可能对公共安全造成损失、威胁或潜在威胁的事件、形势或状况。依照事件或态势发生的状况，可以将之分为突发型和隐性公共安全风险两大类。

1。突发型公共安全风险

所谓突发型公共安全风险，是指某一事件以突然爆发为主要标志，并形成危害公共安全后果（或存在形成此类后果的潜在威胁）的那些事态。这些突发型公共安全风险，因为其发生令人震惊、易于传播而为世人所熟悉。其中包括自然灾害、公共卫生突发灾害事故、技术性事故以及人为灾难等。

所谓自然灾害是指人类依赖的自然界发生的异常现象，诸如，地震、火山爆发、泥石流、海啸、台风等就是突发性自然灾害；而地面下沉、土地沙漠化、干旱、海岸线侵蚀等就是渐变型自然灾害；而由于人为活动所导致的臭氧层变化、水体污染、水土流失、酸雨以及全球气候变暖等现象一般也应该被认为是渐变型的。在中国，除了较为专业的人士，一般大众并不对自然灾害作出突发或者渐发的类型区别。这是因为无论是突发型的还是渐发型的自然灾害，对于人类社会所造成的损失都是触目惊心的。因此，我们用了自然灾害这个统称。根据民政部、国家减灾委员会办公室2013年公布的数字，2012年，中国各类自然灾害共造成2。9亿人次受灾，直接经济损失4185。5亿元。而这一数字与建国初有天壤之别，建国初期的数字与其比较，简直是九牛一毛了。这倒不一定说明近些年的自然灾害情况加重了，而是说明我们的脆弱性增强了。例如，高层建筑与地下建筑的增多，不符合建筑标准的房屋、水坝、桥梁等的增多，还有建筑、道路、生命线等的自然老化，城市规划的不合理等，都会使我们自身在自然灾害面前更为脆弱。因此，在研究自然灾害公共安全风险的时候，要注意两个方面：一是对自然灾害的科学预测等基础性研究并在此基础上制定、实施对自然灾害的防御；二是对我们自身在自然灾害面前的脆弱性进行分析。只有结合这两方面，才可能将损失降低到最低限度。

中国政府公布的《突发公共卫生事件应急条例》规定，突发公共卫生事件是指“突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明疫病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件”。目前在中国，公共卫生突发灾难事故主要是传染性疾病、不明疾病的发作以及各类中毒事故。无论在国内还是在国外，这些疾病和中毒的直接伤害对象都不单指向人类。突发公共卫生事件的损失，在科技未发展时期有时候是灭国之灾，就是在今天，它造成的损失也相当大。仅就2003年发生于我国的SARS而言，据统计，整体损失要超过1500亿元。因此，对于疾病、流行病学的基础性研究是必要的，但我们也需要检讨自己包括个人卫生、饮食习惯、用药就医、保健健身习惯等在内的生活方式。当然，从国家和政府的角度来说，加强公共卫生医疗救助体系的制度建设也是一个重要的环节。因为“非典”表明，中国公共卫生问题方面的缺陷是全方位的、综合性的。

技术性事故包括生产事故、交通事故、生命线事故以及火灾爆炸事故等。所谓事故就是“人们生产、生活活动过程中突然发生的，违反人们意志的，迫使活动暂时或永久停止，可能造成人员伤害、财产损失或环境污染的意外事件”。作为威胁公共安全的风险类型，这些事故是无可争议的。但是从公共安全的角度来说，值得思考的问题是某次事故在怎样的级别上才能成为公共安全事故？如果从这个角度出发，我们很容易陷入一个数字误区：即一次事故伤亡多少人才可以称之为公共安全灾害事故？这是一个很难回答的问题。因此，我们可以从另外一个角度来理解和分析。“事故”这个词应该说是伴随着其发生的频率和强度而逐渐受到公众和政府的关注的。这也就是说，如果没有一定的频率和强度，我们往往只是把它归为一次偶发的意外事件。所以，从单一事件来说，仅仅是事故；而当将所有事故综合起来考察的时候，就成为威胁公共安全的灾害事故。可以说，正是基于对公共安全威胁的综合考察，才有了对事故的研究。因此，构成公共安全的灾害事故，一方面，体现在单一事故本身对于公众安全造成的普遍的实际损害或威胁（含潜在可能）；另一方面，则体现在该公共安全风险发生的频率上。从这两方面来看，中国的技术性事故都很严重，尤其是安全生产事故。2012年，全国各类安全事故共33万起，死亡72000人。33万起事故，几乎每天1000起。死亡72000人，平均每天200人在事故中丧生。重特大事故时有发生，去年是59起，平均6天左右一起。而从事故强度来看，近年来则以发生在2011年7月23日晚的甬温线特别重大铁路交通事故为典型代表。由此可见，中国安全事故的发生频率和强度都已经成为对公共安全的巨大危害。

总体上来说，技术性灾难事故是人们不愿意看到，并且极力避免出现的情况。与之相反的是人为故意的破坏活动对公共安全形成威胁，主要是指类似恐怖主义袭击的严重违法犯罪活动。在中国，全国公安机关刑事立案年均上升幅度为24。7%，刑事案件年度总量平均达到300万起，刑事案件死亡人数将近7万人／年，直接经济损失400亿元。而众多专家认为，由于中国正处于社会转型时期，失业、贫富分化、道德缺失、新旧观念交替碰撞、社会结构发生变化等，使得社会进入不稳定时期。而恐怖主义无疑是其中具有代表性的犯罪活动。自从2001年9月11日美国遭受恐怖主义打击之后，各国纷纷对恐怖主义犯罪进行立法规范。这类严重的违法犯罪活动无论是否有政治目的，只要造成了对公共安全的危害或者所使用的手段可以危害到公共安全，都可以认定为危害公共安全罪并依法进行惩处。另一方面，随着公众与国家公共意识的觉醒，对公共安全的理解日趋深入，针对危害公共安全罪的立法也会日趋完善。把恐怖主义作为危害公共安全犯罪活动的典型代表，不仅是因为它威胁的对象是普通的公众生命、健康和心理，而且也因为它所使用的手段超过一切普通的刑事犯罪。它不仅可以采用劫机、撞机、人体炸弹等极端方式，也可以采取生物、化学等高新技术手段对普通公众进行侵害。

突发型公共安全问题还有一种，就是管理型灾难事故。例如，2012年正月十五发生在山西的踩踏事故。关于管理型事故，在贝克的《风险社会》中有这样一段话，对之进行了形象的描述：苍茫的大海上，只有两条船，但是它们还是撞在了一起。再比如，中国一些建筑、桥梁的坍塌造成对公共安全的危害，虽然有技术等原因，但更重要的还是管理上的问题。突发型公共安全问题，在呈现出原因综合、复杂化的同时，也呈现出连锁性。例如，由于社会发展对能源、技术、设备等的依赖性所造成的危害公共安全的事故，如北美大停电事故。也就是说，事故本身的损失与连锁反应所带来的结果无法比较。

综合来说，突发型公共安全风险可以分为自然灾害和人为灾害两种。而公共卫生事件、技术性事故、管理性公共安全事故以及连锁反应型的事故，则可以归因于自然又可能归因于人为因素或者二者兼而有之。

2。影响深远的隐性公共安全问题

隐性公共安全问题最典型的特征是对生命没有即时性的损害，它往往是对健康的侵蚀，但是它影响的不仅是本代人的身体素质和寿命乃至他们的生活质量，也会影响到下一代甚至是几代乃至人类整体的素质与生存。在中国，由于突发型公共安全问题造成的损失惨重、影响巨大，因此，得到了更多的关注。随着人们对自身生活质量与生存质量越来越关注，以及中国加入WTO并在制度、规则上与国际接轨，越来越多的隐性公共安全问题也暴露出来。如果说突发型公共安全问题损失惨重、影响巨大的话，那么隐性公共安全问题可以用损失无法计量、影响非常深远来概括。目前，中国隐性公共安全问题基本上覆盖了普通公众生活、学习、工作的方方面面。可以说不安全因素普遍存在于人们的衣、食、住、行、娱乐以及就医、就学、工作等各个方面。

食品安全问题是中国目前最为关注的问题之一，关注的原因不仅仅是基于对民以食为天的认识，更重要的原因是目前的食品安全问题已经十分严重。大家对这些词汇一定非常熟悉又非常陌生：“苏丹红”、“转基因”、“碘超标”、“二　英”等。说熟悉是因为这些词汇冲击着大众的耳膜，说陌生是因为没有专家做专业的解释，普通民众根本不知道它们是什么、为什么要关注它们。以往我们多把问题归咎于食品加工卫生条件简陋，然而，“苏丹红”问题一出现，在中国就牵连到了亨氏、肯德基等国际知名企业。据商务部《我国流通领域食品安全状况的调查报告》显示，消费者对任何一类食品安全性的信任度均低于50%。专家指出了食品安全的三方面问题：第一，是我们工业高速度发展，工业废水废气废渣造成的污染；第二，是农药残留问题，包括大量食品中包含的兽药问题、抗菌素残留问题、食品添加剂问题、工业污染物残留问题等；第三，是假冒伪劣问题。除此之外，食品加工过程的环境卫生——细菌超标也是一个比较严重的问题。除食品本身之外，还有流通食品安全法律法规缺失、食品安全标准体系不够完善、食品流通检测及环保体系不健全等管理性问题。此外，食品安全问题还表现在各类中毒事件频繁发生。从原材料、加工过程再到食品安全监管等各个方面，都存在不同程度的问题，给食品安全带来诸多隐患。

中国居民尤其是城市居民居住环境的不安全隐患也非常明显。首先，是建筑本身的不合格。如果以前说住房不合格是建筑面积缩水的话，那么现在是随着房子越来越漂亮、格局越来越合理，但是也越来越不符合国家和地区的建筑安全标准了。其次，是住房污染问题。住房污染包括三个方面：一是建筑材料本身污染；二是住户装修造成的污染；三是房屋所在位置周边环境的污染。污染一般都是有害材质散发出来的、看不见的气体，它会对身体造成损伤。最近，人们也开始关注噪音、辐射类等污染，它们会造成对身体和精神的损害。这些有害物质对人体、生殖甚至是胎儿都可能带来伤害。比如，目前证实的幼儿白血病、幼儿和老人的哮喘以及男性**含量和活性降低等，都可能与住房环境污染有关。再次，是各住户用电、用水、用火方面的安全隐患。除了住户不小心引起灾害外，主要是假冒伪劣的水管、电线、煤气管道等在忽视安全、追求美观的条件下的不安全使用和安装。

人生病吃药是正常现象，但也同样会引起公共安全方面的问题。中国目前这方面的危害主要体现在以下几个方面：一个是用药方面潜在的问题；一个是就医过程中存在的问题；还有一个是保健方面的问题。关于用药方面的问题，主要是指药物不良反应问题。在中国，药物滥用是一个相当普遍的问题，不仅仅是抗生素类药品，还包括精神类药品、避孕性药品等。主要表现就是没有医生指导下的随便使用药品。在中国药学会、中国消费者报等联合举办的“首届中国药学服务论坛”上，国家药监局药品评价中心的孙忠实教授说：“我国每年到底有多少药物不良反应（ADR）病例，目前仍然没有确切统计数据。但是据世界卫生组织估计，我国每年有250万人因此住院，19万人因此死亡，由此造成的损失每年达40亿元人民币。”而在就医方面，既包含医院非法、违法操作问题，也包括非法行医问题。前者如非法采血，经济利益驱动下的一次性用品的循环使用等，后者在中国的情况也十分严重。据国家卫生管理部门统计，中国目前各级各类医疗机构接近100万家，其中，个体开业的诊所就有18万家之多。在对这些个体诊所的调查中发现，这些“行医者”大多不具备资格条件，更有甚者只具备一些医疗常识，看病是凭借“胆量”和“感觉”。总体来说，这些个体诊所存在漫天要价、药品过期、无证经营、医疗条件差、医疗事故不断等问题。在中国，随着人民生活水平的提高，人们越来越关注健康，而同时“亚健康”等词汇也进入老百姓的视野中。一时间老人要补钙、妇女要补血、儿童要补锌排铅，还有人要减肥、美容等，各种保健品层出不穷。随之而来的是虚假保健品宣传、违规保健品配方等问题的出现，不仅耗费了消费者的金钱，也直接损害着消费者的健康。

隐性公共安全问题，由于其危害是渐进的，因此，不像突发公共安全事件那样容易引起普遍的关注。对于它的关注，一方面，需要生活水平和教育水平的提高，民众具备基本的科学素养；另一方面，还需要专家系统的科学指导。可以说，中国目前的隐性公共安全问题已经十分严重，基本上和人接触到的各类用品都有潜在风险。值得警觉的是，对这些问题以及其他潜在风险还没有进行深入研究，缺乏相关数字统计与公布。只有掌握了真实情况，才可能采取切实可行的措施与对策；公众只有了解了真实情况，才能采取理智的行动。

（二）中国公共安全风险的特点

所谓风险社会，是指风险逐渐接替财富，成为社会的主要关注对象和内在驱动力。作为社会的关注对象，风险具有客观性，这一现代文明制造的危险，是与现代化成果相伴相生的孪生子。在现代化进程的早期和中期，风险被视为偶然发生的概率性事件，在巨大现实利益的对照下，其造成的损失往往被忽略，因而长期处于社会发展副产品的地位。然而，当现代化进入当前阶段，风险已从副产品逐渐转为次产品，甚至已成为主产品，我们已不可能只见益处而无视风险，因为其造成的损失往往将超出承受的极限。

风险在追逐利益中与利益一并产生，它客观存在，不可消除，同时具有主观性——对风险的感知与关注，能够取代纯粹的利益追逐，成为推动社会发展的内在驱动力。风险社会中，人们将不仅仅关注制造财富，而开始聚焦于关乎切身利害的安全。美国著名社会心理学家马斯洛指出，在人类由低至高的五类需求中——生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求——较低层次的需求得到满足后，较高层次的需求就会产生活力驱动行为。事实上，经过改革开放30多年的发展，民众对安全的需求将自然接替对物质的需求成为社会内驱力。这同时也意味着，对社会公平的追求，将不会止步于财富分配的公平，而将关注到风险分配的公平，相对于前者“按劳分配”的公平原则，后者将更进一步，尊重人人平等的生命权。

正确认识风险的客观性和主观性，是面对和处理现代化进程中种种困难的根本前提。我们不能再将风险损失看作社会发展的副产品，不能再将生态环境、自然灾害、公共卫生、社会安全、事故灾难、心理危机等问题置于社会管理的主流之外，而必须将这个民生所望、民心所系的重担挑于一身。分析追寻现代化利益所必然产生的风险，从各个学科角度开展风险社会的研究，这对保障公众的生命财产安全，维护国家安全和社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展，具有重大的现实意义。

中国已经进入高风险社会，这已经是众多学者公认的事情了。学者们在论述高风险社会、谈及这种高风险社会的特征的时候，多从危机角度出发，认为这些事件具有突发性、紧迫性、破坏性、聚焦性以及连锁性等特点，而我们现在将从风险本身来分析中国公共安全的特点。

中国已经进入所谓的高风险社会，是从社会潜在风险增多、各类灾害事故频发的角度来说的。因此，中国的风险社会与西方风险社会理论所阐释的风险社会是有很大区别的。简单来说，西方风险社会理论是在认识到现代化的最大风险，或者说主要风险是来自于科学技术以及社会制度本身而产生和发展的。在这种风险社会中，自然风险、技术性事故等风险已经在相当程度上得到了规避，因此，不再是社会的主要风险来源。但是，中国的高风险社会，从风险来源来说却是西方工业化前风险（主要是自然风险）、工业化风险（主要是技术性事故风险）以及风险社会风险（主要是科学技术风险和制度性风险）等各阶段风险的综合。因此，中国的高风险社会呈现出异常复杂的特征。

1。没有所谓的主流风险

由于中国发展速度快，因此，不均衡性十分明显，无论是自然灾害还是技术性灾害事故或是高科技所带来的危害，都有不同程度的显示。在某一特定地区，可能有相对主要的风险类型，但是从整体上来说，各类风险相互作用明显，或者说是风险连锁反应明显。如果按照西方现代化模式发展，采用西方风险社会的理论——用于控制、规避风险的科技与制度，在控制、规避了“外在”风险的同时，将不可避免地内生更严重的风险，中国的发展必定陷入矛盾之中。正是基于这样的风险社会认识，风险管理的过程其实是对发展观念的重新审视与选择。

2。突发型和非突发型共存

以往谈及风险、危机、紧急事件、事故、意外等的时候，都是强调其突发的特性。但是，目前危害中国公共安全的风险除了危害巨大的突发型事件之外，还有非常普遍存在的非突发型问题，这些问题往往由于发展形成缓慢而不容易受到关注，但是其潜在影响却非常深远，是不能用经济学手段来衡量的。因此，我们在注重突发型公共安全事件的应对与管理的同时，必须关注对那些非突发型事件的管理，把公共安全作为最主要的社会意识进行培养、宣传与推广。