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§第一节 美国的养老保障政策（第1页）

§第一节美国的养老保障政策

对于美国来说，养老保障是政府重要的职能之一。美国的社会保障体系旨在一方面对老年人提供稳定的退休收入来源；另一方面对残障或者丧失劳动能力的人在可能面临的经济损失方面实施保护。

一、美国的养老金政策

美国的养老金制度已经有了上百年的发展史，尤其是在20世纪70年代末和80年代达到了顶峰，无论从规模还是保障覆盖率上在全球范围内都是独一无二的。美国现有的养老金计划分为三大板块，分别为政府强制性养老金计划、雇主养老金计划和个人储蓄养老金计划。这三个支柱的格局并不是一开始就形成的，而是不断发展完善的。

1。第一支柱——政府强制性养老金计划

政府强制性养老金计划又称为社会保障养老金计划，对象是美国的全部公民，也是美国养老金计划的基石。所有美国公民都会有一个“社会保障号”，类似于我国的身份证号码，由此可见养老金在美国国内的重要地位。政府强制性养老金计划资金来源于社会保障税，专项供给养老金。养老金的运营采取的模式是现收现付制，就是说当期的社会保障税的税收收入用于当期的保险金支出，不足的部分由政府财政保障。

美国的第一支柱养老金是目前覆盖最广，也是最基础性的养老制度安排。其最基本的制度特点和运行情况大致可归纳为以下几点：

（1）筹资为专项税收方式，资金运行方式为现收现付。美国的第一支柱养老金的资金来源为参保人对这一专门体系缴纳的社会保障税（SocialSecurityTax）。社会保障税为专项税收，即只用于参加该体系的成员的养老金及遗属和残疾者的补贴，与政府其他方面的税收和预算是完全分离的，并形成了专门的社会保障预算。

该体系的资金运行模式为现收现付，即当期的支出需要来自于当期的社会保障税收入。由于该计划为政府强制性计划，所以，政府财政要为该体系提供最终担保。

（2）联邦政府统一组织。作为第一支柱的强制性养老计划由联邦政府统一组织，其具体管理部门为联邦政府的社会保障署，下设10个由社会保障署垂直领导的局及6个服务中心和一个鉴定中心。全国具体从事社会保障税缴纳情况记录、受益资格认定、咨询以及资金发放的直接服务机构有1000多家。所有的资金都是在联邦范围内统一调配使用，社会保障税收入也与其他联邦税收分开管理。社会保障预算为联邦政府的专项预算，各种具体的制度规定也是全国统一的。换句话说，社会保障税实施的是全国统筹。另外，组织与经办体系的管理费用包括雇员工资，均来自从该体系税收收入提供的管理费。2000年，全部管理费用占当年社会保障税总收入的0。6%。

（3）社会保障税由雇员和雇主共同缴纳。从这一体系建立之初开始，虽然税率不断调整，社会保障税一直都是由雇主和雇员各自缴纳50%，这是雇主和雇员的法定责任。例如2001年，法定税率为雇员工资的15。2%，雇主和雇员分别缴纳雇员工资额的7。6%。

对于工资收入特别高的人，并非是完全按照其实际收入作为纳税基数，而是有一个上限，即超出上限的部分不必再缴纳社会保障税。2001年，法定的最高纳税基数为每年8。04万美元。

这一体系不仅包括一般企业或非企业机构的雇员，也包括了各种形式的自雇佣人员。对自雇佣人员的缴费规定是由其个人承担雇主和雇员的共同责任，因为从某种程度上讲，自雇佣人员既是雇主也是雇员。但考虑到其负担问题，在具体操作过程中给了这部分人员某些退税的优惠政策。

（4）有比较严格的受益资格与条件规定。能够领取第一支柱养老金的基本条件包括年龄和纳税贡献。该体系规定的领取年龄为65岁，从1935年该计划实施至今一直如此。当然，如果要提前领取也可以，但最早不得早于62岁，而且如果提前，只能领取折扣养老金而非全额。

第一支柱养老金的纳税贡献计算是采取计点方式，或者说是积分制。能够领取养老金的最少点数为40，且无论实际纳税额的高低，每年最多计4个点。换句话说，最少要有10年的缴费才能够在达到法定退休年龄后领取退休金。这也是遗属获得补贴的基本条件。按照2001年的规定，纳税基数达到830美元，即实际纳税额达到126。16美元即可获得一个点，全年获得4个点的最低纳税工资为3320美元。残疾人获得残疾补贴的基本纳税贡献条件为缴纳社会保障税满5年。

达到法定条件的退休者所获得的养老金以及遗属、残疾人的津贴也不是均等的，而是与在职时纳税基数相挂钩。比如在2000年，最高档次的养老金为每人每月1536美元，最低的为每人每月636美元。这一做法在一定程度上体现贡献与收益挂钩。不过，这一支柱在高低收人者之间的转移支付成分还是非常大的。从替代率情况看，最低档收入者的养老金替代率为56%，最高档收入者的养老金替代率为26%。

如果年龄和纳税贡献不能满足上述条件，则不能享受该支柱的养老金或其他相关津贴。按照这种规定，显然会有一部分人无法领取有关养老金或津贴，或在纳税人达到法定退休年龄前的一定时期内没有收入。对此类人，美国有另外一套收入援助计划（SSI，实际就是最低生活保障）来提供保障，标准略低于第一支柱的养老金及遗属和残疾津贴标准。收入援助计划的资金来自于政府的一般性税收而非社会保障税。

（5）基本实现了对就业人员的全覆盖。自20世纪80年代后，这一政府强制性社会保障计划就基本实现了对就业人员的全覆盖。美国全国对该支柱纳税的人口约为1。5亿人。截至2000年10月，受益人总数约为4450万人，其中养老金领取者有2800万人，遗属津贴领取者870万人，残疾津贴领取者500万人；另外还有少量其他受益人。

（6）迄今为止仍一直有较多的资金积累。虽然美国的第一支柱养老金属于现收现付体系，但由于实施初期体制内抚养率非常低，后来随体制内抚养率的不断提高，税率也不断提高，所以该体系一直有资金积累。特别是从20世纪80年代中期进一步提高了税率后，每年都有相当数量的结余，如2000年的社会保障税收结余比例为27。5%。结余加上投资收益，积累额一直呈较快增长之势。至2000年底，该体系的累计积累额已经高达近一万亿美元。目前，所积累的资金主要投资于政府债券。

就像所有发达国家一样，美国也面临老龄化问题。根据社会保障署测算，在税率及各种受益条件不变的情况下，由于体制内抚养率因老龄化而攀升，2016年将是当年收支平衡的年份，此后每年都会出现收不抵支的情况，且赤字将越来越大，必须用积累进行弥补。至2037年，所有累计积累将全部用光。因此，目前美国各界都在探讨未来对策。

2。第二支柱——雇主养老金计划

美国的雇主养老金计划在20世纪70年代以前基本都是待遇确定型，即DB模式；20世纪80年代以来，以个人账户为基础的缴费确定型，即DC模式雇主养老金计划有了迅速发展。目前是两种方式并存，但在具体组织方式上存在较大区别。

（1）DB模式的基本组织方式。待遇标准由雇主和雇员谈判确定。虽然DB模式是一种待遇确定型模式，即雇员退休后可以按照与雇主的约定，按照一定的计算公式领取固定数量的养老金，但因其是一种非政府强制性计划，所以没有全国统一的待遇标准，而且也没有法定的最高限额。每个雇员可以享受何种标准，取决于雇主与雇员的谈判与协商，但要根据联邦税法缴纳个人所得税。究其实质，雇主养老金计划是雇员报酬的一种延迟支付方式，因此，不仅没有全国统一的待遇标准，在具体机构内部，不同雇员的待遇标准（包括计算公式）也往往有差异。

目前普遍采取基金制，筹资方式各不相同。在20世纪70年代以前，待遇确定型养老金计划的资金运作方式普遍为现收现付。即雇主根据当期支付需要筹资：资金或者完全来自雇主的当期收入，或者来自雇主与雇员当期的共同缴费。

现收现付的优点在于其管理简便，但存在的问题是，由于这一计划是雇主计划，没有来自于其他方面的担保，所以一旦一个机构特别是企业出现亏损甚至破产，其资金来源就无法保证，雇员利益自然也无法保证，因此会引发一系列的矛盾和问题。基于这一问题，美国政府在1974年出台了一项非常重要的雇员退休安全法案（ErisaAct），明确规定实施DB计划的雇主必须将现收现付制度改为基金制。即要形成雇员养老金基金，基金规模（包括本金及增值部分）与包括在职人员和退休人员在内的所有人积累的全部养老金权益相当；换句话说，不允许存在隐性债务。该法案同时规定，所建立的养老金基金必须与雇主的资产分开，且基金投资也必须与雇主业务完全分离。

待遇确定型的养老金基金筹资基本有两种方式：一是完全由雇主定期向基金注资；二是雇主和雇员共同向基金注资。其中多数企业采取的是雇主单方注资方式。

由于实施的是基金制，并且支出水平是可测量的，而基金增值则不太确定，所以缴费通常是不确定的。即如果投资收益率高，可降低进一步的注资水平，如果投资收益率低，则要上调注资比例。具体的缴费比例通过精算确定。有些机构的此类基金由于有较高的投资回报，已经不用再继续往里注资了，仅基金自身的本金和投资收益就足以支付当期需要并能够保证支付所有人积累的养老金权益。

基金管理方式及资金投向。美国的待遇确定型（DB）雇员养老金基金有很多。大的企业和大学等机构通常都有自己独立的养老金基金，有些部门，特别是政府系统则往往是建立多个机构联合的养老金基金。

各个企业或非企业机构所建立的待遇确定型养老金基金都要成立一个管理机构。管理机构通常有雇主代表、雇员代表以及熟悉投资和精算的专业人士构成。这一机构作为基金的信托人，对基金负有监护并保证其安全的法律责任。其工作主要分成两个部分，一是雇员具体待遇水平的确定、筹资比例确定等具体业务工作。二是投资管理。

在美国，多数这类养老金基金的投资都不是由基金的管理机构（信托人）直接实施的，而是由基金管理机构（信托人）委托专门的投资机构进行投资。即基金管理和投资是完全分开的，二者之间是一种委托代理关系。基金管理机构主要职责：一是确定投资原则和大投资方向；二是负责在众多竞争性的专业投资机构中选择投资代理人；三是与所选择的投资机构共同确定投资计划；四是全面监督投资代理人的行为及投资效果。当然，也有一些待遇确定型养老金基金管理机构，特别是一些大公司的基金管理机构自己进行投资，即这种管理机构兼有信托人和投资人的双重身份。

美国DB基金的投资方向非常多，既有股票、债券，也有不动产以及其他形式的金融产品。对资金投向及投资比例，政府没有规定，而是由基金管理机构自行决定。通常，基金管理机构都采取多方向的组合投资方式，以防范风险并获得尽可能大的利益。

政府作用。虽然待遇确定型的雇主养老金计划为非强制性计划，但在其组织和运作过程中，政府仍然发挥着多方面作用。一是规定基本组织方式。如前所述，雇主可以自愿选择何种类型的养老金计划，但一旦决定建立待遇确定型的养老金计划，根据1974年的法案，就必须是基金制的。二是进行税收调节。根据美国法律规定，所有待遇确定型的养老金在领取时都要缴纳个人所得税。三是对基金管理者以及投资者的行为有严格而详细的法律规定。当然，有关规定并不仅仅是针对待遇确定型养老金基金的管理者和投资者，而是对各种类型基金管理者（信托人）和投资者的共同规定。四是针对可能出现的投资失败情况，政府建立了担保（再保险）机构PBGC，防止个别基金投资失败使雇主和雇员利益严重受损。总体上说，政府在这一养老金计划中的作用是利用法律法规进行规范和监管。

（2）DC模式的基本组织方式。一般由雇主和雇员共同缴费。实施缴费确定型（DC模式）的基本方式是为在职的雇员建立个人账户，按期进行资金注入并进行积累、投资。雇员退休后，账户中的本金及投资收益归雇员所有，用于养老。

与DB模式中多数机构的资金注入为雇主单方义务不同，DC计划中对个人账户的缴费大都是由雇主和雇员共同缴纳的。与DB计划相似的是，由于这仍属于非强制性计划，所以不同企业及非企业机构雇员个人账户的资金注入比例有很大不同。即使在同一机构中，不同雇员所得到的雇主对个人账户注入资金的多少，通常也有区别。这取决于雇主与雇员的谈判。