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§第二节 英国的住房政策（第1页）

§第二节英国的住房政策

英国政府通过提供公共住房和住房补贴两种途径来实施住房保障制度。英国住房，分为私人住房和公共住房。公共住房又称社会住房，是由地方政府和非营利机构——住房协会共同拥有和管理的，主要用于解决低收入者的住房困难。

20世纪80年代，经历了大规模的住房私有化浪潮后，英国政府开始削减新建住宅资金和旧房维修基金的投入，扶植住房协会，并由其提供低成本的公共住房。1988年修订颁布的《住房法》规定，允许租户通过自愿投票，将其居住的公房整体转让给住房协会。目前，英国共有公共住房520万套，其中地方政府拥有三分之二，住房协会拥有三分之一。

地方政府的公共住房建设资金来自于中央政府。在英格兰，地方政府每年编制解决住房问题的计划，上报中央政府。中央政府对计划下达指导原则，并通过这些原则来评估和筛选地方政府提交的项目。在政府公共住房建设资金紧缩的情况下，这些计划成为有效控制住房资金膨胀的工具。住房协会则更多地利用房屋抵押，从私人资本市场上借得资金。这在一定程度上缓解了政府投入的不足，但也提高了借入成本。

住房补贴是以低收入家庭为主要对象的社会保障。住房建设资金和住房补贴来自两个不同的政府部门。劳动和社会保障部制定住房补贴政策，地方政府的相关部门负责审核和执行。住房补贴支出完全取决于低收入家庭的住房需求，没有预算限额。任何人，只要其收入低于政府设定的标准，都可申请住房补贴。

英国是世界上最早实行政府干预住房市场的国家。有趣的是，这个以自由市场经济的鼻祖亚当·斯密而闻名的国家，在中低收入阶层住房保障问题上，政府用的却是类似于计划管理的行政模式。英国的经验表明，政府需要直接介入居民住房问题，并作为公共住房的供应商。它保障的目标面向低收入阶层，值得借鉴。

一、英国住房政策的特点

二战以前，英国城市老区的住房，大多是通过半慈善性的住房社团或私人企业提供的，政府只在19世纪80年代批准建造了一批公房，在二战以后，这些住房均已陈旧失修，不堪使用。另外，农村人口大量移居城市，大城市自身人口也在不断增长。这些本已经很严重的问题再加上二战的破坏，使英国出现住宅严重不足的局面，住房问题曾一度发生危机。针对这些情况，英国政府在二战后采取了以出租公房为主，实行福利住房补贴，鼓励私人买卖、建房等一系列住宅政策，使英国的住房状况有了相当大的改善，住房水平在西欧位于前列。

二战后英国住房政策有一个重要的特点，即轮流执政的工党和保守党的党派观点，交替地支配着英国的住房政策及其实施。工党和保守党的党派观点的差异，主要源于这两个党派的经济理论信条不同。保守党的信条是：自由市场是创造和分配财富最有效的办法。在住房政策选择中，自由市场最符合公众意愿，它最能有效地向绝大多数家庭提供高质量的住房。而工党的信条正好与此相反，它强调政府的干预和控制作用，认为不论个人的支付能力如何，每一个市民都有权得到像样的住房。但要想实现这个目标，政府政策的干预和控制是必需的，政府的作用就是要取得足够的资源来满足全国住房的需求。这两种相反的观点，鲜明地体现在工党和保守党交替执政期间所推行的住房政策上。

1。工党的主要政策

工党在1946年一上台时就面临着二战造成的严重住房短缺。为了解决住房短缺的问题，工党推行的政府干预和控制措施是：继续执行战时建房许可证制度，以控制私人建房；通过1946年的《住宅法》，向地方政府提供补贴，鼓励地方政府多提供住宅。

根据1946年的《住宅法》，扩大对没有家具的住房出租的租金控制范围，以保护承租户的利益。此外，根据1946年的《新城镇法》，指令城乡规划部和苏格兰建造新城镇，接受都市的过剩人口；通过1947年的《城乡规划法》，授予地方政府制定“绿带”（指围绕都市外缘的森林、树木、园林或田野等）地界的权力，这就意味着授予地方政府扩张城市规模的权力。1965年，工党再次提出要靠补贴来解决住房的要求，以保证每年建房50万套。1967年提出以建筑成本和利息率为成本标准来决定住房补贴额，以克服建筑费用不断上涨造成的无限度补贴的困难。另外，工党政府根据许多承租户受高额租金剥削的情况，再度实行租金控制，从而减少了私人出租户的数量。在工党三度执政时期，为了控制通货膨胀，工党政府禁止地方政府所建的住宅租金上涨，并根据1975年制定的住房租金和补贴法，废除有关地方政府建房的“公平租金”的原则。

规定中央政府对地方政府土地、建筑物等基本要素的补贴，要参照1974～1975年金融年度的同一货币利率等资本借款条件。1976年，工党政府通过了一个《公有土地法》，该法赋予地方政府以购买土地的权力。购买的土地作为公有地，用于地方政府建房和自有住房建设，但也可以根据地方政府的方案把土地转租或出租给私营建筑部门去开发。这个《公有土地法》加强了地方政府在其所在地区实施全面住房战略。为了加强中央控制，工党政府于1977年提出了住宅战略方案和投资政策，规定由中央政府负责制定全国计划。在地方政府建房投资上，中央政府也进行了控制：地方政府可以以总体战略为基础，在方案逐步展开的界限内，每年向中央政府报价，中央政府则在国内开支总体结构内进行分配。

总之，这一时期地方政府之所以有较大的自主性，与这一时期住宅短缺问题已获解决是不无关系的。

2。保守党的政策

1953年，保守党一上台就放松了政府对住房的干预和控制。同年，保守党政府在其题为《下一步住房政策》的白皮书中，把市场作为住房供给的主要机制和制定建房原则的核心。在一些主要问题上，保守党都采取了与工党相反的政策措施，措施如下：

第一，废除了建房许可证制度，允许自由市场。

第二，通过了1956年的《住房补贴法》，减少给予地方政府的建房补贴，造成地方政府建房数量下降。

第三，保守党认为实行住房租金制度不利于刺激出租住宅的投资。因此，先在1954年通过了《住房维修和租金法》，实行租金的非控制；以后又在1957年通过《租金法》，旨在最终废除控制，允许私人确定租金水平，取消所有住宅的高额财产税，使承租户按产权所有者规定的租金交纳房租。

第四，废除1947年工党执政时制定的《城乡规划法》中的一项条款。这个条款规定，所有与土地交易有关的利润要交给国家。

1972年，保守党制定《住宅资金法》，积极鼓励私人建房，并大幅度减少政府补贴。他们还提出了公平租金的口号，要求地方政府建房的房租提高26英镑，直至达到公平租金，使地方政府的住房收支达到平衡，以实现取消中央政府提供补贴的目的。如果由此造成地方政府建房收支平衡有余，那么余额部分就支付给环境保护部门，或资助给有严重亏损的地方政府的有关部门。保守党的这种做法，造成了地方政府建房率的下降。

1979年保守党政府提出一项紧急预算，把前工党政府分配给住宅建设的28。62亿英镑，削减到25。54亿英镑。后来又在1980年的预算内，把住宅开支从53。72亿英镑削减到27。90亿英镑，减少了48%。保守党政府为了鼓励私人建房，提出要保证有足够的土地供给私人。为此，于1980年根据《地方政府规划》和《土地法》废除了工党的公有土地法令，指令地方政府要保证足以满足5年使用的土地供给和私人开发。

英国工党与保守党的住房政策虽有较大的差异，但不论工党和保守党的观点和党派观点或党派利益如何不同，在重视住宅建设数量和质量方面，它们却是一致的，这可以用他们在轮流执政期间大规模拆除贫民窑，为原贫民窑居民提供新住宅来说明。早在1956年，执政的保守党就在住房补贴法中提出要减少给地方政府建房的补贴，把集中建房转向拆除贫民窑，为住在贫民窑的人提供住房。