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§第四节 日韩新的政府改革（第1页）

§第四节日韩新的政府改革

就新社会管理的实践模式而言，日本、韩国、新加坡属于政府主导型模式。其特点是：政府引导市场方式，即采取“亲”市场战略，政府的干预遵循“充分的市场，必要的政府”原则。政府在财政、金融、贸易、产业、计划以及社会资本投入、技术开发、人才培养等方面的调控作用突出，具有官民一体、政企一家的味道。政府改革的特点是，以经济建设为中心，与民主化进程同步，体现自由化、绩效化趋向，有明显的新社会管理主义色彩。

一、日本的政府改革

日本进入90年代以来，就国内而言，“泡沫经济”崩溃后，日本经济一直陷入低迷状态。加之东南亚金融危机的冲击，使本不景气的经济雪上加霜。1998年4月，日本经济企划厅在月例经济报告中承认日本经济“陷入停滞”。民众对日益严重的政治腐败和经济衰退有着强烈不满情绪。在国际上，日本受产业空心化影响，在与欧美经济、科技竞争中处于不利地位。面向21世纪，日本从国家发展战略角度也极需一套更为适应时代要求的行政体制。

有鉴于行政组织僵化、财政及社会保险负担沉重、产业空洞化，以及金融业庞大的不良债券，桥本于1996年提出行政改革、经济结构改革、金融体制改革、社会保障结构改革和财政结构改革的政府改革，其中行政改革被放在首位，把建立“自由”、“公正”的社会经济体系和改变一般国民对行政过度依赖的传统意识作为改革的终极目标，提出要向以个人为基础的、国民真正成为社会经济生活主体的国家转变。

1。二十一世纪行政工作的任务

在经济不景气的压力下，日本行政改革会议推出了《最终报告》，除了公布《省厅改造方案》最终定案，还提出了《二十一世纪行政工作的任务》：（1）为国际社会的和平和繁荣作贡献，确保国家主权；（2）维护和确保日本的和平与安全秩序；（3）确保健全的财政，稳定通货，维持金融秩序；（4）维持并提高产业竞争的基础；（5）整备、开发、利用和保全国土；（6）确保食品和能源的稳定供给；（7）保护环境和自然；（8）提高低龄子女和高龄化社会中国民的生活和福利；（9）培养创造性人才，振兴尖端科学技术、学术和文化。

2。特殊法人的民营化

特殊法人是政府主导模式的产物，这种模式导致日本经济结构性效率低下，同时作为既得利益集团，又成为经济改革的巨大障碍。特殊法人改革的基本思路是民营化，即“民间能做的事让民间去做”。即使暂时不能转为民营的，也要引入市场机制，提高经营效率和透明度。日本的特殊法人民营化改革从20世纪80年代就开始了，时任首相的中曾根康弘在国铁、电信、烟草三大公社实行民营化改革。小泉上台后，积极推动邮政、道路、医疗等公益法人改革，减少财政投入，实行民营化。日本历届政府试图实现而又半途而废的特殊法人改革方案，在拥有80%的国民支持率并发誓进行彻底的改革的小泉政府的领导下，才开始真正实行。

3。独立行政法人化改革

在职能上，省厅主管政策立案，同时把相当一部分的政策实施交给“独立的公益法人”，从而削除权力过度集中的现象，朝着“小政府、大社会”的方向，建立一个精干、高效、决策科学化和民主化的政府。为精简国家行政组织并提高行政效率和行政服务质量，而让一部分隶属于政府的机构成为独立行政法人是主要途径之一。1997年7月，《独立行政法人通则法》获得通过，至该年12月为止，总共通过59个独立行政法人的特别法。但真正的改革从2002年4月才开始。日本政府进行大规模的“独立行政法人化改革”，将各省厅所属的业务执行部门，如国立博物馆、国立美术馆、国土地理院、汽车检查、贸易保险等，作为独立行政法人分离出来。2003年，38家特殊法人也走上了独立行政法人化的道路。2004年4月1日，全国89所国立大学成为独立行政法人。在机构上，实行大量裁减、合并，到1998年，日本每1000人中有39名公务员，而美国有80名，法国109名。

独立行政法人是以“在国家没有必要亲自作为主体直接加以营运的组织之中，对那些即使委托给民间的主体也未必能够进行营运，或者必须让一个主体垄断才能营运的组织，进行卓有成效的营运管理”为目的而成立的组织，它是难以用官方或者民间的形式加以表达的组织。日本的独立行政法人根据独立行政法人通则法（以下简称通则法）以及个别法成立，目的是针对市场失灵和国家经济发展的特殊阶段，成立专门机构在需要国家介入，但国家机关直接从事会受限于其职能限制，不能灵活发挥作用的领域自由、灵活的实现其设立的目标。独立行政法人存在国家公务员型（特定独立行政法人）和非国家公务员型（非特定独立行政法人）两种形式，但是即使采用国家公务员型的形式，其从事的某些事项也同样适用民事法律的规范。实行独立行政法人制度的目标是提高公共事业的效率和质量，确保机构独立、自律的业务运营，确保机构业务的透明度。

4。政策评价制度

2001年6月日本专门通过了政府政策评估法案（GPEA），旨在提高政府的透明度，加强官僚体制对公众的问责度，改善公共行政的质量。2002年4月该法案开始实施，全面引入政策评价体系。GPEA是参照1993年克林顿政府的联邦政府绩效和结果法案（GPRA）制定的，基本内容是：（1）信息反馈。政府机关（各府、部、局）应该获取关于其政策影响（指已经实施或将要实施的政策对人民的生活或社会、经济造成的影响）的信息。（2）政策评估标准。主要有五条：一是必要性。政策目标恰当地根据人民和社会的需要制定，有必要由政府机关来实施政策，让私人部门来承担政策的实施。二是效率性。能够获得与投入相称的产出，用更少的投入获得预定的产出或者用同样的投入获得更大的产出。三是有效性。通过实施政策能达到预定的结果。四是公平性。用一种公平的方式来合理分配政策带来的好处和实施政策花费的成本或者，利益和成本是用一种公平的方式分配的。五是优先权。该项政策应该优先于其他政策实施。（3）政策评估方法：各部都设有自己的政策评估部门，评估本部制定的政策，特别重要或涉及到几个省厅的政策，则由总务省负责专门评价，由隶属于总务省的行政评估局来实施。同时，总务省内还设立了一个由来自民间的专家组成的独立的评估委员会，这些专家都具有专业化的知识和丰富的实践经验。评估委员会通过审查和研究政策评估计划、政策实施情况以及向相关各部提出的建议，以此来保证总务省政策评估的中立性和公正性。为了保证政策评估持续的进行，各部都制定一个政策评估实施纲要，在纲要中阐明基本的程序和实施的步骤，并依照该纲要进行政策评估。并且每个财政年度，各部和总务省都向社会公布一份评估报告，接受公众监督。

二、韩国的政府改革

韩国的政府改革主要有三个原因：一是严重的政府腐败。到了20世纪80年代，制度性腐败进一步发展，蔓延到韩国社会生活的各方面。二是经济不景气的压力。20世纪60年代以后韩国经济迅速发展，但20世纪80年代泡沫经济崩破之后，90年代韩国经济陷入了严重的萧条之中。三是民主进程的缓慢，韩国的经济发展是以牺牲政治发展为代价的，社会反对力量的监督作用被限制在极为有限的范围之内，民主社会拥有的舆论监督、权力制衡力量得不到发挥。

1。惩治腐败是行政改革的首要目标之一

从1975年开始，朴正熙发动“庶政刷新”运动，目的是通过提高行政效率，消灭官场腐败，消除社会浪费和不公正，进行价值和精神革命，来达到“民族复兴”。具体包括三个方面的内容：净化官场，社会进化，精神革命。在大规模更换政府官员的同时，朴正熙建立起了严厉的监察制度。中央设监察院，地方设监察室，实行责任包干，除了公开监察还有暗中监察。实际上，朴正熙早在政变上台后不久，就开始了反腐运动。1962年5月，在对新政府的中高级官员进行的第一次监察中，就一次性处分了350人。这些人受处分的原因不仅包括贪污受贿，还包括生活奢侈，甚至包括喝咖啡、跳舞、听日本音乐、请家庭教师、打高尔夫球。“庶政刷新”运动在提高行政效率的同时，政府在制度上进行的改革，一个是改善了行政人员的生活福利条件，行政人员的工资提高了45%，一定程度上改善了韩国官员薪酬过低的现象。二是结合清理腐败和不良的工作作风，韩国政府开始修订规章制度中不合理的因素，规章制度中有1164项被重新审查，其中968项被修订，目的是收缩不必要的审批内容，方便国民。“庶政刷新”运动最直接的成果是清除了数万名素质较低的行政人员，并且永不复用。

全斗焕和卢泰愚都继续把反腐败作为最重要的行政目标之一。他们分别发起了“社会净化”运动和“新秩序、新生活”运动。两位总统举办了各种教育培训班，比如以强调“公职纲纪，加强为公意识而进行的特别教育、单位教育、各部署教育等”但这两项运动与朴正熙的“庶政刷新”运动比起来，形式多内容少，手段上思想教育多而实际惩戒少。金泳三的反腐措施主要有两项：一是财产公示制度，即公职人员须财产公开，全斗焕在1981年制定的《公务人员伦理法》明确把公职人员财产登记作为主要内容，为金泳三时代的实施打下了法律基础。金泳三就任总统后，他做的第一件事就是率先把自己和家属的全部财产公布于众。以此为起点，金泳三开始了实质性的推行。1993年5月20日，金泳三向临时国会提交并通过了以高级公务员财产公开为主要内容的《公职人员伦理法》修正案。此法于同年7月11日生效。二是金融实名制。即指禁止在一切金融活动中使用假名。通过金融实名制，可以防止偷漏税，使地下经济表面化，使财产公示制度真正落到实处。

金大中倡导制定了《防止腐败法案》，进一步扩大了财产登记及公开者的范围，加强了对财产公开的审查，增强了司法机构的独立性。同时，把市民团体纳入反腐败力量之中，强调清除中下级公务员腐败，鼓励市民参与反腐，一定数量的市民可以联名向上级机关申请监察。