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§第二节 英美澳新的政府改革（第1页）

§第二节英美澳新的政府改革

就新社会管理的实践模式而言，英美澳等国家属于市场化主导模式，其特点是，政府的干预或调控被限制在一定的范围之内，主要靠市场调节，具有经济自由主义色彩。政府改革具有系统、连续、激进的特点。英国是新社会管理的发源地之一，最早进行政府改革；美国是改革政府理论和实践的故乡；而澳大利亚和新西兰则被视为政府改革运动中最系统、全面、迅速的国家。

一、英国的政府改革

英国从1945年到70年代末，无论是保守党政府还是工党政府，都强化政府的公共服务能力，并使国有化的政府提供模式逐渐稳定下来。这种追求普遍的国家福利的模式的运行需要大量的财政资金支撑。在经济高速发展时，国家财力充裕，可以满足资金需求，一旦经济放缓或者停滞，政府就将面临巨大的财政压力。另外，这种国家福利模式是以政府主导、国有企业供给为基础的，如果国有企业经济发展出现问题，福利国家模式就要面临挑战。20世纪70年代初期，由于国有企业普遍缺乏有效的管理，生产效率较低，从而严重影响政府提供公共服务的质量和数量，造成了公众的强烈不满，给英国政府带来管理和公众信任上的巨大压力。1973年经济危机的爆发使得政府同时面临财政危机、管理危机和信任危机，英国政府改革势在必行。1979年撒切尔首相执政后，保守党推行了西欧最激进的政府改革计划，开始了以注重私营部门管理技术，引入竞争机制和顾客为导向的改革。以政府管理现代化为核心的英国公共行政改革，大致经历了两个阶段。

1。英国行政改革的阶段

20世纪70年代末到90年代初的从撒切尔夫人到梅杰时期行政改革。这一时期的改革也被称为“新公共管理”改革。英国“新公共管理”改革的主题被概括为：私有化、分权化、竞争机制、企业精神、去管制化、竞争求质量。这些主题在雷纳评审、部长信息系统、财务管理新方案、“下一步”行动方案、“公民宪章”和为质量而竞争等文件中集中体现了出来。

（1）民营化改革。民营化是撒切尔政府上台伊始，为实践其对公众所作出的提高公共部门效率，降低公共支出，减少直接税的承诺而实施的最大一项改革举措。其将民营部门的实践引入公共部门，通过契约外包、业务分担、共同生产或解除管制等方式，将原来由政府承担的部分公共职能转由民营部门经营，政府则主要提供财政支持和绩效监督。民营化改革的实质就是重新定位政府职能，回归小政府的管理模式。

（2）雷纳评审与财务管理改革。鉴于长期以来政府行政效率的低下早已引起英国人民的强烈不满。撒切尔夫人执政后，于首相办公室成立效率领导小组，任命雷纳为组长，来自私人部门的顾问和少数几个文官为组员，开始对政府部门的行政改革进行调查、研究、分析和评价，提出改进建议，目的是提高公共行政组织的经济和效率。随后，国会财政与文官委员会于1982年公布了一份有关文官效率与效能的报告，建议各部门首长应对部门内部管理负更大职责，并且应赋予业务主管更大的权力，以配置、运用所拥有的资源。《财务管理改革方案》应运而生，由英国财政部和“管理暨人事局”成立的“财务管理小组”来推动，要建立一种绩效管理和目标管理式的财务运行模式，分权式地赋予机关内各业务主管财务管理权和相应管理责任。改革的重点放在消除政府浪费，提升行政效率和效益水平上。

（3）“下一步”行动方案。1988年，英国政府开始实施“下一步”行动方案，全面转换管理责任机制，改进政府管理。方案认为，英国政府各部政策制定和执行不分，不利于各部部长民主责任的有效履行，同时也降低了各部政策执行的效率。鉴于此，英国政府将政策制定和政策执行功能分开，部里设置执行机构和政策核心司，前者专门负责政策执行，后者则帮助部长负责核心决策事务，将部长从日常性事务中解脱出来。相应的，核心司的公务员仍然是传统意义上的公务员，数量很少；而占公务员人数的绝大多数的执行机构的工作人员，有的保留公务员身份，有的则不再是公务员。这从根本上改革了政府各部门管理体制和内部结构，降低行政成本的同时提高了行政效率。

（4）“公民宪章”和竞争求质量运动。为了解决效能问题，梅杰政府上台后开展了“公民宪章”运动，发表了《为竞争求质量》白皮书，提倡在公共服务中引进私营企业的管理原则、技术和方法，通过市场和竞争机制的发挥来改善和提升公共服务质量，并降低公共服务成本。

20世纪90年代中期到本世纪初的布莱尔时期的行政改革。1997年布莱尔政府上台后，秉持合作政府的政治理念，在经过大量调查研究肯定改革成果的同时，指出了改革存在的问题——政府部门引入市场机制以增强竞争的同时，忽略了部门之间协调与合作，导致公共服务职能的部分缺失，形成了碎片化的组织结构。1999年英国推出了“1999《政府管理现代化白皮书》”。白皮书强调，要经过10年的改革、实践，努力把英国中央政府打造成一个更加注重结果导向、顾客导向、合作与有效的信息时代政府。

2。英国行政改革的基本内容

（1）政府角色定位。政府在经济运作中到底扮演一种怎样的角色，即如何定位国家与市场、国家与社会的关系，是英国政府改革的出发点。1979年作为保守党的撒切尔夫人执政后，深受“新右派”思潮的影响，极力主张新右派的政治理念，它反对凯恩斯主义，抨击国家福利制度，主张以市场力量调节经济生活，呼吁加强法治、维护社会秩序、增强国家的权威。撒切尔主义是一种以改变国家与市场两者之间力量对比为主要内容的领导权战略，撒切尔主义根本性的一点在于，它试图在不改变英国现有宪政体制的前提下，建立起一种新型的国家与市民社会的关系。因此，在具体的改革实践中，撒切尔政府将私有化作为政府经济战略的核心内容，通过推行国有企业的私有化来实现改变国家与市场、国家与市民社会之间的关系。

从撒切尔政府的实际做法来看，国有企业的私有化主要包括两个方式：一是非国有化，即出售国有企业产权或政府在“混合企业”中持有股份；二是自由化，即放宽限制企业活动和竞争的法规。通过改革，“到1991年初，接近80%的国有部门已经转移到私人手中，65万工人转移到私营部门，出售金额达到450亿英镑”。在社会福利制度方面，撒切尔政府的改革涉及住房、教育、社会保障、医疗卫生等领域。在公有住房领域推行非国有化，在其他领域则更多地引入市场机制，打破政府垄断，在保障基本服务的前提下，交由市场提供多样化服务供消费者选择。“政府管理的公房占住房总存量的比重从1978年的32%降到1990年的23%，同期，住房自有率从55%上升到67%，1988年，英国住房自有率达66%，高于同期法国的54%和日本的61%。大量公房的出售极大地减轻了英国政府的住宅支出，增加了财政收入，缓解了财政危机”。

当然，在撒切尔时期，缩小国家干预的范围并不是要完全放弃国家对市场生活的干预，而是把国家干预限制在一定的范围和程度，中央政府只控制那些必须控制且能控制好的事务，同时，经济上的自由并不意味着政治上的民主化。在整个80年代，中央的权威加强而不是削弱了，国家干预的边界不仅没有收缩，反而进一步扩大了，这成为撒切尔主义一个最大的矛盾之处。英国的经济自由主义与社会权威主义并重，反民主以及中央集权化的趋势明显。一言以概之，自由的经济，强大的国家。

梅杰政府继承了撒切尔政府的经济自由观，在企业改制和社会福利方面的政策，继续推行私有化，与此同时，在总结撒切尔时期改革经验的基础上，开始注重引入社会力量加强竞争来提高公共服务质量。在“公民宪章”和“竞争求质量”运动中，把改革的重点放在公共服务质量的提升上。公民宪章运动树立“顾客至上”的理念，这在提高公共服务质量和公民满意度方面发挥了积极作用。竞争求质量运动则在撒切尔政府在公共服务领域引入市场和竞争机制的基础上，进一步打破了政府在公共服务领域的垄断，有效降低了公共服务成本，提高了效率。

布莱尔政府在很大程度上承袭了撒切尔政府的政策，尤其是经济自由化政策，继续推行公私合作、权力下放及福利计划等政策，并在此基础上进一步矫正、发展。布莱尔政府用第三条道路来描述自己的政治理念，与保守党政府强调私有化，强调竞争不同，它在主张充分发挥市场力量的同时，强调了公共服务良好合作的重要性。它认为政府必须与市场、社会、公民建立默契的合作，利用多种力量推进多元治理，实现公共服务水平的提升。与保守党政府相比，布莱尔政府将权力下放而减少了中央对地方的控制，更加注重与社会力量的合作。2004年，参与到提供社会公共服务工作中的社会团体的数量就超过了3500个，包括全国范围内的团体和地方层面的自治组织。

（2）中央政府与地方政府的职能调整。调整和优化中央政府与地方政府的职能是英国行政改革的一项重要内容。从撒切尔时期、梅杰时期再到布莱尔政府时期，英国的中央政府和地方政府的角色进一步明确，相应的对政府职能不断进行调整和优化。

第一，中央与地方关系变化。英国是一个建立在地方分权基础上的单一制国家，具有自治传统。由于历史和现实方面的原因，英国中央政府和地方政府的关系缺乏明晰的法律规定，中央和地方的关系在不同的历史阶段具备不同的内涵。从历史上看，在英国的中央－地方关系中，中央对地方的控制较强，集权化程度比较高。但第二次世界大战后，特别是在20世纪六七十年代，英国地方政府得到了迅速发展，在政治体制中发挥了越来越重要的作用，政府职能、规模迅速扩大。撒切尔政府上台后，将地方政府作为重要的攻击目标。它先后通过了大约50个法案来削弱地方政府的权力和独立性，使地方政府的管理体制和政策决策过程从根本上发生了变化。在整个80年代，英国中央—地方关系出现明显的政治化、集权化和法令化。本就是一个高度中央集权的英国，在保守党执政的10年间，加剧了这种集权化程度。地方政府的自主性已成为保守党的立法和行政手政改革的主题和目标，在中央政府和地方政府之间形成一种平衡，中央负责政策的制定，地方则主要提供多样化的公共服务供政府、社会和公民选择。

第二，地方政府职能的优化。根据法律规定和中央政府授权，英国地方政府的职能被限定在一定的领域之内。因此，英国学者在论述英国地方政府职能时，侧重的是服务的供给。他们强调：虽然地方政府职能的履行涉及公民社会生活的方方面面，但是地方政府的活动和行为是在取得中央政府授权的大前提下发生的，它们的职能范围并不能自行决定。随着改革的进行，地方政府自治权限得到了法律法规和中央政府的认定，政府的职能发生了部分转移，并得到优化。地方政府失去了某些职能。如《教育法（1993年）》对地方政府的教育职责作了改动，规定进一步实行地方政府退出对学校的直接控制，改变地方教育部门的作用，如综合性工艺学校现在由中央统一提供资金。同时，在其他一些领域地方政府获得了新的职责，如协调向老年人、体弱者和社区中处于危险状况的人提供的服务。作为社区的领导机关，它们处于有利的地位，可以在广泛的地方活动中和与城市及乡镇在生活质量领域结成有效的伙伴关系；也可以在地方的更新、与私营部门和志愿组织在争取政府的资金方面结成广泛的伙伴关系。同时，地方政府的某些职能得到了进一步强化。英国地方政府职能的主题是服务性职能，如提供教育、个人社会服务、警察、消防、道路维护、住房、娱乐与文化设施等，随着社会经济的发展，地方政府的作用还在不断增加，其服务性职能也将不断得到增强，满足时代需要和公民的新要求。

（3）行政体制内部改革。改革政府部门内部的管理体制，提高公共机构的工作效率、提升公共服务质量是英国行政改革的直接目标。

第一，行政组织重建。英国行政改革的一个重要主题就是组织重建。大致来说，在组织重建方面，英国改革的主要趋势是使组织分工更细、通过市场机制以及合同或准合同的手段而不是通过垂直的权力机关进行合作、把权力从中央分散到边缘（不仅是等级，而且是从地理角度）、通过解散和缩小庞大官僚组织的方法减少公共组织的规模。

①执行机构的大量设立。英国于1988年开始实行“下一步行动方案”，提出设立执行机构，履行政府的政策执行和提供服务的职能。设置执行机构的要求如下：

a。机构化。要求各部将管理权责授予新建立的各类专业的、半自治的政策执行机构，使其专注于改善服务传输和日常业务执行；部长和资深高级文官则专注于前瞻性的政策规划；b。框架文件。在执行机构和上级主管部门之间签署的类似于合同的、规定双方的义务和责任的契约；c。首席执行官。各执行机构设置一名首席执行官，对执行机构的资源配置、日常运行和服务提供方式享有相当的管理自主权。首席执行官不是常任官员，面向社会进行公开招聘，并采取合同制，一般时效3～5年，首席执行官依据合同直接向主管部长负责；d。适当控制原则。主管部门保持对执行机构适当的、间接地的控制，保证执行机构的自主权限。

在框架确立的前提下，首席执行官对执行机构享有自主管理权，为了加强执行机构的运作效果，首席执行官必须有权决定招募员工、工资、等级和组织的结构。而政策核心司则对执行机构的运作进行监督、协调和“适度控制”，包括设立绩效目标、配置资源并以此对执行机构的绩效状况进行准确的测定。各部主管大臣要定期召集所属执行机构的首席执行官开会，听取汇报，解决有关问题。每年年终各个执行机构都要作出总结报告，交由主管大臣评审，并依据长期规划和年度报告对其进行年度审查，然后对其运作框架进行重新设定并进行更新。执行机构的大量设置和有效运行，使文官发生内部分流，越来越多的文官转移到了执行机构，政府保留的核心文官越来越少，这对传统的文官制度输入了结构性变革压力。首先，分权化倾向越来越明显，组织结构更进一步扁平化；其次，大量执行机构享有相当的权力，增强了组织的自主性，为绩效的提升拓宽了空间；再者，政府内以权力为纽带的层级关系逐渐弱化，以合同为基础的契约关系越来越普遍，这改变了传统行政下的工作内容，政府的工作效率得到了明显提升。但是，执行机构的运行也出现了一些问题。首先，权责划分不清。政府政策的制定和执行并不能完全意义上进行分离，虽然在二者之间有类似合同的框架文件的约束或联系，但从涉及决策和执行的事务的总体上来看，将决策和执行的环节按照框架进行划分，不能保证权与责之间是对等的，也并不一定能保证高效目标的实现；其次，观念上存在差异。框架性文件虽然可以严格规范部和执行机构之间的职责和义务，但是二者之间存在的观念上的认识落差，依然会导致很多方面难以磨合、合作。各部对“管理自主性”的认识跟执行机构的认识很可能存在不一致，在实际的运行中，有的执行机构获得了较大的自主管理权限，而有的执行机构则得不到与职责相符的自主管理权限；再次，专业垄断。执行机构在实际的运作中发展出对小范围专门事务的专业垄断，不利于主管部对它的监督和管理。

英国执行机构的实践经验证实，需要建构一种新的政治—行政两分格局，即结构分化基础上的功能互动，正视政策制定和执行之间的密切联系，加强部核心与执行机构的政治互动。进行制度创新，调节政治与行政之间的关系，使政治任命的高级公务员能够专心致志于决策事务而一般公务员则负责政策执行事务，拥有足够的自主权。

由于执行机构存在的问题，1997年上台的布莱尔政府在未否定“下一步行动方案”的前提下，将政府关注的重点从代理性质的执行机构转向了部门和政府中心。布莱尔政府将政策和组织整合起来，把政策和运作联系在一起，而不是将两者分离。布莱尔政府的《政府现代化白皮书》将服务定为部门绩效的核心，而不是把服务从部门中抽走，并让部门取代代理机构对服务绩效负责。

第一，分权与权力下放。分权是英国行政组织改革的一个重要特征。英国强调分权的一个重要原因是认识到分权的优越性。在部门之间进行分权，权责统一可以使公共部门的服务更快捷，更能适应环境和人需要的满足。英国的分权改革集中体现在财务管理新方案、“下一步”行动方案和竞争求质量运动中。

财务管理新方案主张财务分权，把部门内一些执行性的、经常性的、程序化的从事量的处理工作的、分散在不同地域的单位变成独立的核算中心。这些中心聘任经理，实行经理负责制：内部组织结构、编制、人事管理等，完全由经理控制。“下一步行动方案”则赋予执行机构充分的自主权去完成政策的执行工作。机构负责人享有类似企业中部门主管所拥有的管理权而不受部长和主管官员框架协议之外的干涉。机构负责人在机构编制、人员录用标准和程序、工资级别和待遇、内部组织结构、财务管理等方面，享有充分的自主权。在竞争求质量运动中，英国政府通过竞争手段把权力转移到另一个实体的外部分权形式，为公众提供更优的服务。

财务分权与传统的部门管理方法有很大不同。首先，分权改变了传统的幕僚与主管之间的工作关系，实现了责任与人权、财权的统一，有助于提高他们的成本意识、效率意识、经济意识。其次，分权改变了部内层级之间的关系。核算中心的建立使中下层具有独立半独立地位，主管部对其控制力减弱，控制方式也相应改变。结合各部门的具体情况和客观环境的变化，贯彻、完善并发展财务管理新方案中提出的原则，可以说是自1982年至今英国行政改革的总方向和主要内容。

第二，文官制度改革。文官制度是一国政府体制的重要组成部分，是政府改革的必然内容。从撒切尔政府到梅杰政府再到布莱尔政府，英国都对文官制度进行了持续的改革。撒切尔政府进行了一系列的文官制度改革措施，手段如下：一是缩小文官规模、削减文官经费。撒切尔政府上台伊始便制订了逐年削减文官总人数的目标，并在执政的十余年间坚持不懈。1979年，英国文官总数高达73。2万，创二战后历史之最。1990年，撒切尔政府结束时，英国文官总数已经下降到了56。2万，效果显著。二是精简政府机构。撒切尔政府取消文官部，将其全部职能转移给财政部和内阁办公厅负责，在内阁办公厅内增设组织和人事办公室。三是改组文官结构，打破政治中立，加强对高级文官的政治控制。执行机构的大量建立，促成了英国文官结构的两层化：核心部的公务员和执行机构的工作人员。前者依然是传统意义上的公务员，人数很少；后者则构成了英国文官的主体，其中有的保留公务员身份，有的则不再是公务员，适用契约式管理。