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融入性社会组织在地方社会管理创新中的作用分析以浙江慈溪和谐促进会为研究个案（第1页）

融入性社会组织在地方社会管理创新中的作用分析——以浙江慈溪和谐促进会为研究个案

侯豫新[1]

社会管理创新的提出旨在构建社会主义和谐社会及其稳定发展。党的十八大再次明确指出要在改善民生和创新管理中加强社会建设。宁波作为浙江经济发展的重点城市以及大量外来务工人员地进驻使其在社会管理中临对着诸多困境，而这也进一步催生了社会管理创新的在地实践。宁波慈溪的和谐促进会的创建及其取得的诸多成绩为中国社会管理创新，尤其是对于外来务工人员的管理起到了很好的示范作用。其所提出的“新慈溪人概念”以及“融入型”思维突破了传统的外来人口与户籍人口分治的固有框架，在政府与社会之间营造出了一个具有疏导与自治性作用的公共空间，充分发挥乡情人脉与地方精英的作用。因此，此种融入性社会组织的建立与地方实践对于社会管理创新起着重要的在地示范与启示作用。本文将着力探讨浙江慈溪和谐促进会作为融入性社会组织在地方社会管理创新的作用、问题与困境及对策与思考。

社会管理创新的提出旨在构建社会主义和谐社会及其稳定发展。党的十八大再次明确指出要在改善民生和创新管理中加强社会建设。宁波作为浙江经济发展的重点城市，其强大的经济发展势头吸引了大量外来务工人员，当下，业已成为浙江外来人口第一大城市。由此，引发的一些列社会问题也引起了政府的广泛而深入关注。而社会管理创新成为了宁波市应对经济社会发展过程中出现的诸多问题的重要举措之一。自2010年该市被中央和浙江省确定为社会管理创新试点城市以来，宁波市积极探索新的社会管理创新模式，取得了令全省乃至全国瞩目的成绩，一些品牌创新项目也应运而生。其中慈溪的和谐促进会引起了政府与学界的广泛关注。2012年1月11日笔者同相关人员对和谐促进会示范村——五塘新村展开调研。本文将探讨和谐促进会作为融入性社会组织在社会管理创新中所起的作用、问题与困境及对策与思考。

一、相关概念的探讨

在展开文章探讨之前，笔者需要对几个概念展开辨析与讨论，这将有利于本文在特定概念体与语境下展开行文与论述。所需探讨的概念主要包括融入性社会组织与社会管理创新。

有关社会组织概念的界定不在少数，然而，对于融入性社会组织的探讨却鲜有文章。蔡锋认为，社会融合组织是西方社会融合理论运用于中国的重要产物，是在新形势下为化解二元社会结构矛盾、加强社会管理、促进社会和谐发展起来的一种新型群众组织形式。[2]而社会融合的概念则起源于欧洲，迄今为止关于社会融合的界定尚无统一界定。但是，如下几个方面却得到了学界的共识。一是社会融合不是一个静态的事情，它是一个对现状一直进行挑战的动态过程；二是社会融合既是目的，同时也是手段；三是没有人能够通过强制力量达到社会融合，社会融化不仅是制度性的，同时也是主观性的融入；四是社会融合是多维度的，包括经济、政治、社会、制度、文化及心理融合；五是社会融合是多层面的，既有全国范围的社会融合，又有跨国家的区域性融合，如欧盟；既有宏观层面的社会融合和中观层面的社会融合，也有微观层面的社会融合。[3]

从如上对于社会融合的理解与诠释可以看出社会融合本身具有极强的多元性与异质性特征。本文所探讨的融入性同融合性在语意上基本相同，但同时也保留了自身的特性。亦即，融入较融合程度更深，前者的互动性更强，更以主动性融合为意旨。而融入性社会组织此一概念实为融入性与社会组织概念融合的衍生概念，强调充分发挥社会组织在政府与社会之间融入的衔接性。

同时，本文所探讨的融入性社会组织的作用影响范围处于社会管理创新的范围之内，因此，还有必要对“社会管理创新”一词进行详解。“社会管理”一词如同社会组织一样没有整齐划一的概念厘定，学界与政府对于社会管理的定义呈现出一种纷繁复杂的状况。

关于社会管理创新的概念，学界见仁见智。有的认为，所谓“社会管理创新”，是指在现有社会管理条件下，运用现有的资源和经验，依据政治、经济和社会发展态势，尤其是依据社会自身运行规律乃至社会管理的相关理念和规范，研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等，对传统的管理模式及相应的管理方式和方法进行改造、改进和改革，建构新的社会管理机制和制度，以实现社会管理新目标的活动或者这些活动的过程。有人认为达到善治是实现社会管理创新的根本。[4]

笔者以为，“社会管理创新”一词具有很强的中国特色与地方语境性，尽管善治为其重要特征，但是，其本身是不够的。换言之，社会管理创新重在管理观念的创新，在一种善治的基础上实现公民参与治理和政治的自由与平等，在对政府的限制与协商中实现社会与政府的良性互动与发展。而宁波慈溪推行的和谐促进会便为实现此一目标的一种有益尝试与探索。

二、和谐促进会的相关情况[5]

从2000年伊始，宁波的外来人口逐年增加，截至010年有户籍的宁波人为574万左右，而外来人口竟高达460万，基本形成了对半开的人口构成局面。然而，如此众多的外来人口在为宁波经济带来动力的同时，也不可避免地引发了一些社会问题。其包括劳资纠纷、治安问题、入学问题、再教育问题、融入性问题等。

2007年前后，宁波市政府开始考虑外来人口的创新性管理问题，于是在村里社区成立了一些基层社会组织。而其中，五塘新村是最早成立该种组织的村落之一。起初，该组织由三个“13”组成，亦即，13的当地村和社区的干部；13的外来务工人员中的优秀党员；13的部分企业的老板。由此，和谐促进会的组织平台便被搭建起来。

这种组织的好处在于，能够通过“乡情人脉”，减少调解者与矛盾双方的距离，其类同于一种“以外治外”的策略模式。由此，也促成了较为理想的矛盾处理结果。之后，和谐促进会又将外来务工人员中的优秀人员吸收为专职的秘书长或副秘书长。由此，使得当地政府跳出了单一的“管控式”思维，进入到一种内外、上下综合调控的治理路径之上。自从2007年五塘新村的和谐促进会成立以来，未曾发生过刑事案件。

和谐促进会从过去的以“外来务工人员”或“暂住人口”过渡到“新慈溪人”的称呼。而这种称呼的改变，也反映了此种组织的“融入性质”。亦即，如何实现由被动管理与防范向主动吸纳与融合转变。无论从和谐促进会的人员构成抑或自我管理、自我服务的理念来看，其都在向一种融入性管理理念过渡。由此，便激发了新慈溪人的荣誉感。而每年对于“新慈溪人”的表彰更使得他们有着融入感。

慈溪市坎墩街道五塘新村地处浙东沿海，位于街道西北部，村庄东西长600米，南北宽200米，呈横向带状分布，有户籍人口670人，是一个以农为主的移民小村。2004年至2005年即是租住人数的鼎盛期，也是矛盾纠纷的高峰期，有一次本地人与外地人发生纠纷，正当调解陷入僵局时，一位江西籍外来务工人员正好路遇，后在他的参与调解下，矛盾很快被化解得烟消云散。这件事对村支书胡华南触动很大，于是，他萌生了成立一个由本地人、外地人共同参与的民间组织来调处纠纷、组织活动、参加村庄和谐。2006年4月20日五塘新村的和谐促进会正式成立。

三、和谐促进会在社会管理创新中的作用分析

慈溪的和谐促进会的成立与运作从很大程度上解决了长期困扰政府的外来人口的管理难题。和谐促进会作为一种融入性社会组织成为了地方社会管理创新的有益尝试，其在社会管理创新的作用主要体现在如下几个方面，分别是，突破外来人口管理的二元困境、促进公民社会的培育与发展、推进地方管理理念的创新以及促进社会多领域的融合与发展。

（一）突破外来人口管理的二元困境

随着慈溪经济的发展，外来人口与日俱增，这也带来了诸多社会问题。如同其他城市所临对的“经济吸纳、社会拒入”[6]的双重社会现象一样，慈溪的外来人口无论从主观感受、观念还是具体体验上都被一种隐型的力量所拒斥，而本地居民在一种潜移默化的地方本位观念影响下，对外来人群表达出一种排斥感。尽管，政府部门试图保持一种中立并竭力解决外来人群与本地居民的矛盾，但是，外与内的二元管理观念始终深入地影响着宁波相关政府部门工作人员的思维观念与行为逻辑。在政府与社会民众之间的鸿沟难以跨越，由此，便急需一种中间力量介入。而和谐促进会的创建便承接了此一衔接功能，新老慈溪人概念的提出全然替代了内外之别。从时间维度而非地域维度对本地人与外来人进行区分。换言之，新与旧实为一种中性划分，即使本地人也因年龄与代寄的不同而存在新旧之别。这种新老慈溪人的提出使得外地人有了“归家”的感觉，从思想观念上愿意融入本地社会。而和谐促进会成员的新老混合性，也使得一种固有且潜在的不公平性得以消解。进而，突破了外来人口管理的二元困境。

浙江慈溪等地的社会融合组织参与外来人口管理的模式，在破解外来务工人员管理的二元的社会结构、促进社会和谐稳定发展方面发挥了十分重要的作用。[7]地方政府管理观念中的二元性广泛地存在于管理人员的思维观念与行为逻辑之中。笔者认为，“和谐促进会”一词的核心在于促进。具体而言，即为促进一种二元思维的突围，促进内外之别观念的消解，促进民间组织作用的发挥等。而和谐本身即为促进本身的产物。

（二）促进公民社会的培育与发展

社会融合组织的产生是公民意识觉醒和社会组织培育的客观需要。现代社会是一个以公民权利为本的社会。特别是在改革开放以后，传统的计划经济下国家垄断所有社会资源，社会成员完全依附于国家的格局被打破，政府不断“下放权力”的过程唤醒了民众的政治参与与热情，外来务工人员作为城市主要建设者，改变作为城市“附属品”的愿望越来越强烈，并且对自由、平等、公平的追求以及共享发展成果的期待越来越强烈。因此，在“小政府、大社会”的政治向导和大力培育社会组织的现实背景下，承载着外来务工人员期许的社会融合组织应运而生。[8]

和谐促进会的产生在看似偶发性的表相背后实为公民意识觉醒的必然产物。如果说“人民社会”是一个政治性概念，那么公民社会本身则为一社会性、政治性与文化性兼具的概念。其本身强调一种政府与公民之间的协商性、博弈性、平等性与互动性，强制性、单向性将被公民社会本身所拒斥。如五塘新村的新老慈溪人已经觉悟到个体或民间组织在社会中所起作用的深入化与拓展性，政治或社会与己无关的观念已然在一种现代性与民主性的影响下渐渐淡薄。民权尤其是民间组织参与社会管理与同政府沟通的需求在随着地方经济增长的同时也渐趋明显与强化。新老慈溪人开始渐渐走出经济、文化的壁垒，通过一种主动而积极的政治参与与文化沟通将对自身定位于一种公民状态而非传统意义上的臣民抑或人民。

尽管，公民实为一学术性概念，本地居民并非借此概念来表述自身。但是，他们却通过行动的逻辑讲述着公民的故事。甚至，部分五塘新村的精英也开始用公民来标识自己并向民众推行此一观念。当然，公民社会的发育具有地域性与发展的差异性，但是，和谐促进会的推广与有效的他处运行显示出公民社会在中国社会发育的趋势。

（三）推进地方管理观念的创新

社会管理创新的提出重要的是对于管理方式的创新，而观念的创新与改变对于行动逻辑而言实为一重要环节。正如前文所指出的和谐促进会本身强调了一种对于二元管理困境地突围，而地方管理整体性创新则为和谐促进会得以成功且有效运行与推广的重要动因。五塘新村村支书主动让新慈溪人参与村治的行为本身是对自身重新角色定位的重要体现。

在社会管理创新理论研究与实践分析中，社会成员有着各种不同的角色。对于社会管理创新的研究者而言，必须从理论上厘清不同角色的权利义务与奖惩对策，还必须用持续长久的眼光看到未来和作为研究对象的现实社会的界限。社会角色中既有建设者，也有破坏者，既有推动力，也有阻碍力，还有介于两者之间其他角色的力量。那么如何分配特殊的处置路径，发挥不同角色的作用和影响，这将是社会管理创新者们不得不考虑的因素。唯有如此，才能合理规避社会风险，争取达到最大化的社会管理效益。[9]

由此可见，管理者观念创新首先需要进行角色定位的重新审视与改变，这也是和谐促进会创新中的关键所在。作为行动逻辑的人尤其是精英群体，如何实现个体角色的公共定位成为了实现观念转变的关键所在。尽管，通过社会管理创新者的角色定位可以合理规避社会风险，但是，笔者认为，其目的并非是为了达到最大化的社会管理效益，而是为了形成与营造出一种角色转型的场域与可能性，走出效益的理性误区，在一种去墒的可能性中实现管理者姿态的虚拟化与再生感。正如卜泳生所谈及的“个体有边界，群体有边界，社会就有边界，而且，任何边界都具有弹性”。[10]由此可见，观念的创新本身不在于创新本身，而在于创造一种可能性以及对于可能性的理解与实践。

（四）促进社会多领域的融合与发展

正如前文所谈及的社会融合本身的多元性，包括政治、经济、文化等多层面的融合。而和谐促进会本身的融合性体现在诸多方面，其中涉及了政治、经济、文化以及心理等多方面的融合。而作为政府与社会之间桥梁与纽带的和谐促进会也不断地促进了多领域的融化与发展。而融合本身成为了和谐的关键要素，同时，也不断地推进着创新的发展。

固有模式下村治尤其是对于外来人口的治理并非以融入为理念，而以分而治之为行动逻辑。而和谐促进会建立之初便以融入为理念，通过将新慈溪人融入老慈溪人生活圈中的方式，通过经济扶持，同企业结对子，丰富公共文化娱乐活动等方式使得五塘新村原有的分裂局面出现转机并走向一种一体性与整合性的态势。尤为关键的是在不断的公共参与中，新老村民之间“内外有别”的心理界限得以突破，随之而来的是一种心理层面上的归属感与融合感。此一实践逻辑也使得我们对于和谐本身有了更为深刻的理解。此处的和谐归根结底实为一种身理与心理的和谐感与归属感。从某种程度上论及，社会管理创新的关键也便在于营造一种和谐氛围，同时也使得社会能够达到一种综合性的和谐感。

总之，作为融入性社会组织的和谐促进会在社会管理创新中起着重要的启示性作用，其不仅突破了外来人口管理的二元困境，促进了公民社会的培育与发展，同时也推进了地方管理观念的创新以及促成社会多领域的融合与发展。在这几重作用之间存在一种必然的联系性。具体而论，和谐促进会所蕴含融入观念不仅促成多领域的融合与发展，同时，更为重要的是推进了管理理念的创新，并催生了公民意识的发展，对传统的外来人口管理的方式产生了冲击。

然而，和谐促进会本身并非我们想象得那么完美，其本身在地方实践中仍然存在着诸多困境，值得我们反思。

四、问题与困境

尽管和谐促进会从某种程度上实现了社会管理创新地方实践的成功，然而，笔者以为，成功本身仅为某种表征而非事实的全部，在大环境制度困境下，社会管理创新的地方实践仍然步履维艰，问题与困境丛生。对于此问题与症结的深度认知将有益于推进社会管理创新地方实践的进程，尤其是融入性社会组织在社会管理创新中的作用性发挥。本部分将从如下几个方面探讨和谐促进会作为融入性社会组织在社会管理管理创新地方实践中所遇到的问题与困境。具体问题与困境为形式主义困境、制度性困境、模板性困境以及人性困境。

（一）形式主义困境

有关形式主义与实质主义的学界纷争从未停止过，事实而论，形式主义总是如影随形，成为困扰行而上逻辑与行动逻辑的迷影幻踪。和谐促进会的在地实践尽管呈现出某种事实上的成功迹象，然而，其本身在具体运作中却存在着不可回避的形式主义困境。