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努力建设民生政府（第2页）

三、建设民生政府的几个原则

1。坚持发展经济和改善民生相结合

保障和改善民生需要相应的经济基础和物质条件，没有经济发展，就无法满足民生需求、提高民生水平。因此，发展经济是保障和改善民生的前提和基础，保障和改善民生也是发展经济的重要目的。但是，经济发展并不必然和自动带来民生的改善。改革开放以来，中国经济建设取得了巨大成就，但是，包括民生在内的社会建设却相对滞后，“经济这条腿长，社会这条腿短”，经济社会发展不平衡、不协调。一定时期强调发展经济的重要性，重视发展第一、第二产业的物质生产，为民生事业奠定物质基础是应该的，也是可以理解的。但是，如果长期忽视发展民生事业，或者只重视少数人的民生改善而忽视民众的民生保障和改善，经济发展就会缺乏动力和稳定的社会基础。有人认为，发展经济是挣钱的，而保障和改善民生是花钱的。这种认识并不完全正确。良好的教育、稳定充分的就业、国民健康素质的提高都是发展经济不可缺少的因素，而健全的社会保障体系不仅可以解除人们的后顾之忧，而且可以增强人们的消费预期，为发展经济提供强大的动力，丰厚的社会保障资金本身也可以成为扩大投资的重要源泉。2008年，中国政府在国际金融危机冲击之时，加快现代社会保障体系建设步伐，为成功应对金融危机作出了积极的贡献，也为中国经济社会长期稳定发展奠定了基础。正是由于这个意义，最近中央政治局讨论经济形势时在强调宏观政策要稳住、微观政府要放活的同时，提出社会政策要托底。可见，中国经过30多年经济高速发展之后，迫切需要加强经济和社会的协调发展，让改革发展成果更好地惠及普通百姓。

2。坚持尽力而为与量力而行相结合

21世纪以来，中国政府虽然在发展经济的同时致力于保障和改善民生，但是，一方面民生领域欠账仍然较多，农村地区、边远地区、少数民族地区、困难群众、弱势群体的民生保障任务仍然十分艰巨；另一方面人民群众对民生又有新的要求和期待，经济发展方式转变对民生改善提出新的要求，这就要求各级政府高度重视民生，把更多精力和财力投入到民生领域，拿出切实有效的措施保障和改善民生。但是，又必须清醒地看到，中国仍然是发展中国家，还处于社会主义初级阶段，这个基本国情没有改变。面对刚性增长的民生需求，必须从国情出发准确定位民生标准，既不能过低也不可过高，社会保障水平和社会福利水平不能简单地向欧美发达国家看齐。既要给人民群众有稳定的预期和看得见的民生实惠，又不能脱离实际“开空头支票”，把“群众胃口吊得过高”。民生改善是一个长期的、循序渐进的过程，需要积极稳步推进。

3。坚持政府主导和多种力量相结合

为民众提供基本的民生保障是政府的重要职责。政府在民生保障和改善方面起着主导作用，同时，应该充分调动和利用各种力量、各种资源。政府应该制定以家庭为单位的社会政策，鼓励和支持个人、家庭在民生保障中发挥积极作用，创造条件让社会各界的爱心善举充分表达出来。政府主导并不意味着一切事情都由政府亲力亲为，可以通过购买服务的形式与市场、社会组织进行合作，提高民生保障的效率和效益。要正确把握政府、个人和家庭的责任，防止过度强调政府责任而忽视个人和家庭责任，政府主导并不是政府包办。要避免过度依赖于公共资源，而不善于利用社会资源和市场资源。在强化政府民生保障责任的同时，还要强化民众个人的社会风险意识，提高自我保护能力。政府要正确履行主导职责，合理调配公共资源，引导社会资源，调动个人资源。

4。坚持增量改革和存量调整相结合

长期以来，中国各项社会事业改革主要采取“增量改革先行”的原则，在做大蛋糕的基础上，调整利益格局，不触及既得利益，一般采取“老人老办法、新人新办法、中人过渡性办法”，目的是减少改革阻力，调动各方积极性，快速推进改革进程。这种改革策略取得了积极的成效。但是，随着时间的推移，增量改革的成果也会沉淀下来，变成新的存量，成为既得利益，使得增量改革的空间越来越小、难度越来越大，增量改革的边际效益越来越低，因此，今后在民生保障和改善方面需要在坚持增量改革原则的同时，加大存量改革的力度，以更大的政治勇气，破除既得利益格局，特别是要加快收入分配制度改革，调整和改革涉及民生的公共资源投入体制，缩小收入差距，改变社会保障逆向调节的状况。

5。坚持增加投入和提高效率相结合

各级政府要加大对民生建设的投入，特别是要按照“保住底线、突出重点、促进公平”的要求，加大对城乡居民最低生活保障、大病救助的财政支持力度，财政资金要为社会养老保险和社会医疗保险提供兜底，为老百姓编织一张可靠的“社会安全网”。政府在增加民生投入的同时，还要加强对投入资金使用进行有效监管，要加强审计和考核。随着经济发展水平的提高以及民生政府建设力度的加大，各级财政用于民生方面的投入会越来越多，因此，需要健全制度、完善程序，防止经费使用出现“跑、冒、滴、漏”，防止民生领域发生腐败，要让公共财政的“阳光雨露”洒向急需的地方，使民生财政发挥出最大效益。

6。坚持改善民生和发展民主相结合

民生建设涉及面比较宽，内容丰富，任务繁重。一定时期用于保障和改善民生的公共资源总是有限的，因此，公共资源先投向哪个领域、后投向哪个领域，先投向哪个地区、后投向哪个地区，先解决哪个群体的困难、后解决哪个群体的困难，这不是民生本身所能解决的，而是需要根据一定的价值标准和公平正义的原则进行民主决策，充分听取各方面的意见，制定出符合绝大多数群众意愿的社会政策。对于民生资金使用和社会服务管理，也应按照民主的程序，公开透明，规范运作，自觉接受群众的监督。要防止不做调查研究、不征求群众意见，主观武断地替民做主进行民生决策；要防止暗箱操作，防止腐败滋生。民生和民主相结合，有利于把好事办好。

四、建设民生政府的重点工作

1。了解需求

保障和改善民生，政府首先要了解人民群众的民生需求。这是制定民生政策的前提。现在一些地方出台的民生政策老百姓并不欢迎，而且兴师动众、劳民伤财，浪费了国家宝贵的资源，损害了政府的公信力，影响了政府的形象。真正有需求的地区和群体的问题却没有得到关注和解决。据有关专家介绍，在推进“十二五”时期3600万套保障房建设任务时，一些地方存在着简单分解任务的现象，为完成任务而摊派下达任务，没有认真考虑该地区到底有多少需求。一些住房并非十分困难的群体却享受了政府提供的经济适用住房。制定政策需要了解需求，提供服务也需要了解需求。只有深入了解和掌握不同群体的需求，才能制定出有针对性的民生政策，合理配置公共资源，提供方便有效的社会服务。

2。确定重点

在了解需求的基础上，政府要研究民生建设的重点领域、重点人群和重点地区，确定民生工作的先后顺序。在民生领域，首先要深化收入分配制度改革，着力提高城乡居民特别是中低收入群体收入水平，进一步完善城乡居民最低生活保障制度和大病救助等制度；巩固基础教育成果，促进义务教育公平；完善公共卫生和初级卫生保健体系；健全社会保险制度，提高社会保障水平，促进社会保障制度公平地、可持续地发展；加大环境保护力度。在民生对象上，要重点解决好老、弱、病、残、幼、鳏寡孤独群体的生活和就医等方面的困难；要解决好下岗失业人员、城乡困难家庭成员的民生需要；要关心进城农民工及其家属子女的就业、教育、就医、住房等民生需要，促进基本公共服务均等化；要关注农村“留守儿童”、“留守妇女”、“留守老人”多方面的民生需求。在民生地域上，要优先考虑农村地区、贫困地区、边远地区、少数民族地区群众的民生保障。只有把“短板”补好，民生建设这只“水桶”盛的水才会最多。也就是说，只有弱势群体的民生状况改善了，社会才能真正进步，民生政府建设的目标才能真正实现。

3。完善制度

21世纪以来，中国政府在建立社会主义市场经济体制过程中，不断加大民生建设投入力度，建设了很多民生项目，也探索建立了一系列新的民生制度，保障了经济体制转轨和社会转型。但是，不少民生制度带有项目制的痕迹，是为了解决眼前困难而出台的政策，带有临时性和区域性特征，缺乏整体规划和长远打算，制度的完整性、公平性、稳定性和可持续性不足。因此，建设民生政府，一要加快相关政策和法律建设。近年来，不断有人大代表、政协委员、专家学者呼吁制定《救济法》、《儿童福利法》、《社会福利法》。二要进一步完善现有的民生制度，特别是要注意统筹协调城乡之间、区域之间、群体之间的民生制度，增强合理性，提高公平性，促进制度定型化，给民众一个稳定的制度预期。

4。建立标准

保障和改善民生需要有财力、物力等多方面的投入，因此，需要进行精确的测算。要根据需要和条件，制定明确的政策和服务目标，要细化政策和服务目标，制定出详细的政策和服务标准，列出阶段性任务清单，既要有最低标准，也应有最高标准，允许标准根据物价指数和经济形势变化有一定的调整幅度。要用政策的目标化和指标化来促进政策和服务的可操作化，避免政策流于空泛的政治口号，使每一项具体的民生政策都能落地。对于民生目标和标准的制定要实事求是、讲究科学，要防止简单以平均数代替大多数来衡量民生水平，也要防止简单地以人均财政投入来衡量基本民生的均等化水平，而应注重使用形态上民生保障的均等化水平，不同地区由于自然条件有差异，同样的民生项目所需要的资金投入差异较大。在制定标准的基础上，把保障和改善民生作为领导干部的一项重要政绩内容，加强绩效考核和行政问责。

5。改革体制

2012年，经过近二十年的努力，财政性教育支出占GDP的比重才首次达到4％，说明民生政府财政支出结构调整和公共财政体制转型难度很大。强化政府民生保障功能，就要调整和优化财政支出结构，减少财政直接用于经济建设的投入，把更多财力用于民生事业。中央政府与地方政府之间、地方各级政府之间、不同区域政府之间要合理界定民生财政保障责任，在底线民生和基本民生方面中央政府应该承担主要责任，加快改革与户籍挂钩的民生政策，推进实有人口基本公共服务均等化。要细化事业单位分类，加快事业单位改革步伐。要加大现代社会组织管理体制改革力度，促进社会组织快速健康发展。正确处理政社关系、政事关系、政市关系，让公益性事业单位和社会组织在民生建设中发挥更大的作用，使体制改革释放出更多的民生红利。

6。提高能力

一要提高领导干部服务民生的能力，要教育引导各级干部树立民生意识，把保障和改善民生作为干部首要的政绩追求，就像追求经济发展那样追求民生，学会做群众的民生工作。二要加大民生机构的建设力度，提高服务能力和水平，为城乡居民提供方便、快捷、优质、高效的民生服务。要合理配置教育资源，缩小城乡、区域和校际之间教育水平差距，加大薄弱学校建设力度，提高其办学能力和水平；要深化公立医疗改革，鼓励社会资本参与医疗机构建设，解决群众“看病难、看病贵”问题；要加强基层社会保障经办机构建设，为参保对象参保和领取养老金、报销医药费等提供方便；要大力加强养老、托儿、家政、护理等社会服务机构建设，鼓励和支持各种力量参与社会服务提供，制定社会服务标准，提高社会服务水平；要完善民生机构内部治理结构，运用信息化、规范化和专业化手段，提高管理水平和服务能力。

[1]龚维斌，国家行政学院社会和文化教研部主任，中国社会管理研究院咨询委员会委员。