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我国农村转移人口市民化的相关财政支出测算与时空分布研究（第1页）

我国农村转移人口市民化的相关财政支出测算与时空分布研究

张占斌冯俏彬黄锟[1]

农村转移人口市民化是我国推进新型城镇化建设的核心问题之一。将农村转移人口纳入城镇公共服务体系，各级财政将会为此发生巨量支出。本文计算了将现在已经在城市居住的农村转移人口纳入城市公共服务体系、按现行政策财政必须新增的资金数额。结果表明，以2011年不变价格计算，为将现有15863万已在城市居住的农村转移人口市民化，财政将新增支出18091。58亿元。如果将计算范围扩大到现有的2。6亿农村转移人口，则计算结果将增大到29651。76万元。作者认为，尽管资金浩大，但只要精心进行时间、空间分布设计，注重全国范围内均衡启动、进行相关财政支出的结构性调整，并从“钱”、“地”、转移支付等方面进行机制设计，这一人类历史上从未有过的浩大工程是完全可以期待圆满完成的。

2011年，我国GDP总值达到47。15万亿元，居世界第二；与此同时，我国名义城镇化率已达到51。27%，接近中等发展国家水平。但是，在工业化、城镇化的光鲜外表下，是近1。6亿进城务工的农村人口虽然身在城市却不能与城镇居民一样同等享有基本公共服务的严酷现实。当前随着我国经济结构的转型升级序幕的拉开，以及国际市场的风云变幻，内需正在替代外需成为未来一个时期内我国经济增长的基本驱动力，以提高城镇化率为主旨的新一轮大潮正在到来。

学界公认，城镇化的核心在于农民的市民化，表现为两个对应的反向运动过程：农村人口的减少和城市居民人数的增加。理论上讲，这两个过程是同步的。但是，在我国的特殊背景下，这一过程则主要表现为农村人口的减少和城市农村转移人口的增加，后者向城市居民的转化则迟迟未能完成。农村转移人口市民化的问题由此而生。

农村转移人口市民化问题的实质是政府提供的基本公共服务在城市居民和农村转移人口之间的均等问题，主要制约因素之一是资金问题。那么，为将农村转移人口市民化，各级财政到底将为此新增多少支出？能不能承受？如何分担？本文拟对此进行讨论。

一、已有的研究述评

2012年以前，农村转移人口市民化的相关财政支出问题主要以“农民工市民化成本”为题进行研究。关于成本内涵。张国胜（2008）认为包括生活成本、教育成本、社会保障成本、住房成本和基础设施成本五个方面。中国发展研究基金会（2010）是指这一过程中必须投入的教育、医疗、住房、社会保障和基础设施等的最低资金量。国务院发展研究中心（2010）认为农民工市民化成本主要应包括义务教育、居民合作医疗、基本养老保险、民政其他社会保障费用、城市管理费用、住房等。实践层面，重庆于2010年推出的户改方案中涉及的成本项目包括七个方面：农民退出农村的承包地、宅基地所需要支付的费用，以及农民进入城市所产生的就业、养老、住房、医疗、教育方面的支出。

由于成本口径不一，各方测算出来的成本数量自然各不相同。张国胜测算出，东部沿海地区第一代农民工、第二代农民工市民化的社会成本分别为10万元、9万元，西部内陆地区第一代、第二代农民工市民化成本分别为6万元与5万元。中国发展研究基金会测算出的农民工市民化成本为10万元左右。国研中心课题组研究发现，一个农民工市民化的成本约为8万元左右。而据重庆市政府测算，每转一名农民成为新市民的成本为6。7万元。

如何分担以上成本？各方面对此有一定共识，即政府是农民工市民化成本的主要负担者，但同时需要借助市场、个人等各方面的力量。如中国发展研究基金会在算出20000亿元的总成本以后，提出中央政府可以分担5000亿元，地方政府承担5000亿元，其他的10000亿元通过市场解决。重庆市对首期户改成本也做出了“政府作为主导”，“撬动社会各方面分担”的原则，并实际测算出在2010亿元改革总成本中，企业需投入1229亿元；转户农民需投入465亿元，政府需投入316亿元。

以上研究极具价值。但是，我们认为还有三个方面需要进一步厘清：一是现在研究还缺乏一个清晰的理论支撑，来说明为什么农村转移人口市民化的财政负担应当由不同主体来分担；二是现有研究没有农村转移人口的财政负担在流出地和流入地之间进行考虑，而这一问题极其现实；三是这些支出如何在时间上寻求一个“力所能及”的分布方案？本文拟在这几个方面进行努力。

二、理论框架

1。农村转移人口市民化财政支出的定义

本文认可国研中心关于农村转移人口市民化的定义，即将农村转移人口整体融入城市公共服务体系，个人融入企业、子女融入学校、家庭融入社区，在城市“有活干、有学上，有房住、有保障”。由此，农村转移人口市民化的财政支出主要指四个方面：随迁子女的教育支出、社会保障支出、保障性住房支出和就业服务支出。换言之，本文所讨论的农村转移人口市民化财政支出主要是指在农村转移人口实质性地融入城市过程中，政府必须负担且新增加的那部分支出，既不包含由企业支付的部分（如社保），更不涉及那些由个人支付的部分（如住房）。

2。农村转移人口市民化是一类权益-伦理型公共产品的集合

从公共经济学的角度看，政府的职责在于提供公共产品。在公共产品的广阔光谱中，既包括纯公共产品、准公共产品，也包括部分具有私人产品特征但经公共选择程序决定必须由政府来提供的权益-伦理型公共产品（冯俏彬，贾康，2010）。所谓权益-伦理型公共产品，简言之，是指那些随着公民权利的觉醒、以及政府基于政治伦理方面的考量，必须向公民提供的、即使是从物理属性角度看属于私人产品的那些产品。本文所讨论的农村转移人口市民化过程中所涉及的主要公共服务项目——社会保障、就业、住房、随迁子女教育等——正是这样的产品。

从需求的角度看，权益-伦理型公共产品是基于某种权利因素——如自由、平等、公正——而要求政府向特定群体提供的某种公共产品或服务，其最大的特点在于改善权利不平等的状况。改革开放以来，大量原来禁锢在乡村、土地的农民为谋求收入的增加、生活的改善而进入城市，随着时间的流逝，农村转移人口对城市的贡献有目共睹，但他们与城里人迥然不同的公共服务待遇也引发了各方深切的同情，不仅有一大批的社会精英为其权利“代主张”，他们自己（特别是新生代农村转移人口）也逐渐产生了与城里人同等对待的权利主张与要求，在当下直接表现为“有活干、有学上，有房住、有保障”的基本诉求。可以明显感知到，赋予农村转移人口与城里人相同的基本公共服务待遇的社会呼声已经越来越强烈。

从供给一极来看，逐步将农村转移人口市民化也已经成为政府在新时期的政治伦理之一。所谓伦理，本质上说是一种行为约束，这种约束可以来自某种理念，也可以来自现实压力。所谓政治伦理就是指那些政府作为公权的行使者和社会管理者，在其行政行为和行政过程中应当为之、必须为之的方面。农村转移人口市民化之所以成为一种政治伦理，主要是由于以下几个方面的原因：第一，历史地看，农村转移人口这一问题的产生，本身就与政府长期以来实行的城乡分隔制度、户口制度高度相关，是历史问题的延续，如果说在新中国成立初期的特定条件下这样做尚有一定合理性以外，到改革开放已三十多年的今天，这种合理性已丧失殆尽了；第二，农村转移人口问题已成为引发一系列严重社会问题的主要诱因，直接影响我国当前的社会稳定。如每年春节期间数亿人的全国范围内的大流动、留守儿童、乡村空心化、青少年犯罪率激增等，都已成为严重的社会问题，亟待政府解决；第三，现实地看，农村转移人口市民化有助于进一步促进我国经济增长，进而为防止出现“中等收入陷阱”作出贡献。近来各方持续论证，需要通过城镇化拉动内需增加、促进我国经济的进一步增长，而农村转移人口市民化正是城镇化的核心内容之一。

因此，农村转移人口市民化是随着形势的变化、公民权利意识的增强以及政府维护社会秩序、稳定执政基础的考虑，应当而且必须提供的一种公共产品，是一类权益-伦理型公共产品的集合。

3。基于公共产品受益范围理论，确定中央政府、流出地政府、流入地方政府在农村转移人口市民化问题上的事权与财力配置

一旦我们明确地将农村转移人口市民化定位于一类公共产品，将其中所涉及的随迁子女教育、住房、社保、就业等定位于权益-伦理型公共产品，就可以借助于公共经济学现有理论框架，为实施农村转移人口市民化过程中各级政府的事权划分、财政责任分担以及具体提供方式等谋求到合理的解决思路。

农村转移人口随迁子女的教育。公共经济学理论已经阐明，由于义务教育所具有的基础性和强烈的正外部性，应当属于中央政府的事权范围，主要由中央政府承担财政责任。农村转移人口随迁子女教育的问题，主要是在义务教育层次，应当属于中央政府的事权范围。

农村转移人口的社会保障问题。在我国，社会保障主要包含社会保险和社会救助两个方面的内容。社会保险方面，已有研究已经说明，基于市场经济下劳动力的高流动性和全国范围内各区域之间必然存在的开放性，社会保障应当全国统一建立制度、统一支付标准，因此属于中央政府的责任范围，但其资金主要来源于企业缴费和个人缴费，政府并非第一主体；社会救助方面，政府主要针对的是那些自身无力解决其基本生活需要的弱势群体，这是地方政府的当然职责。

农村转移人口的就业问题。市场经济条件下，政府并不直接安排人员就业，而是间接地体现为政府通过促进本地区经济发展，创造就业机会与条件，从这个意义上讲，就业具有一定地方性。另外，农村转移人口就业还有一个重要组成部分，那就是政府支持下的职业介绍与技能培训等，这也具有明显的地方性，应当属于地方政府的责任范围。

农村转移人口的住房问题。已有讨论已经阐明，住房是具有高度私人性的产品，政府所要应对的住房问题主要是创制协助、支持人民解决住房问题的一系列机制，如土地制度、金融制度等，只有那些无力、无法解决自己住房问题的人员，才是政府支持的对象。这也是高度地方性的事务，属于地方政府的事权范围。

三、农村转移人口市民化财政支出的测算

基于本文对农村转移人口市民化财政支出的定义，我们想搞清楚这样一个问题：假定将现有已居住在城市的农村转移人口纳入四项基本公共服务体系[2]，各级财政将为此新增多少的支出？换句话说，如果将“最急需那部分人”纳入“最基本的城市公共服务体系”，财政到底要新增多少支出？

以下计算的主要假定是：

①一次性将现在已在城市居住的农村转移人口全部市民化，以此可求得财政支出的时点数据。

②用外出务工农村转移人口人数代表已在城市居住的农村转移人口数量。

③所有计算以2011年价格为不变价格，2011年的财政支出水平为基线。个别数据因统计原因找不到2011年数据的，用2010年的数据代替。所有数据均来自相关部委的当年统计公报。