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科学发展观与中国特色社会主义社会管理体系（第1页）

科学发展观与中国特色社会主义社会管理体系

丁元竹[1]

在科学发展观指导下，社会管理体系的整体设计不仅是对领导体系、法律体系、组织体系和管理格局的设计，也是要深入探讨通过什么途径形成多元治理体制和通过什么机制动员社会成员参与社会生活，这就要求我们深入研究一些深层次的东西。社会管理领导体系、组织构架、法律法规和管理体制都是建立在对社会发展规律认识基础上的。坚持科学发展，必须始终把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，保障人民各项权益，不断在实现发展成果由人民共享、促进人的全面发展上取得新成效。坚持科学发展，要全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”总体布局，促进现代化建设各方面相协调。如果说，在市场经济领域，价格机制就是配置资源的基本手段，在社会领域，志愿机制就是动员社会资源的重要手段。完善有中国特色的社会主义社会管理体系，必须关注人民的生活。好的社会生活也是幸福生活的重要的内容。当前强调社会生活的寓意在于：中国传统社会，尤其是农业社会中，社会生活是社会治理的重要组成部分。随着中国经济发展进入新的阶段，社会生活的重新塑造就显得尤为迫切。社会管理是政府作为社会管理的主体之一，在社会管理中的角色和定位等一系列的制度安排。这一系列的制度安排怎么去界定呢？一是政府和社会的利益关系，政府和社会的利益关系包括通过税收的角度，通过法律、法规规定的。二是政府在涉及利益关系中的决策模式。这个就触及当前发生的各类社会矛盾冲突中的决策模式的意义，比如说政府决策还是政府和公众决策，还是政府通过告知式的方式让公众知道决策，还是让公众直接参与决策，等等。决策模式不一样，政府和社会的关系不一样，管理方式也不一样。三是政府和社会在公共事务中的分工与合作，主要涉及政府和社会组织在公共服务供给中，在社会服务供给中的制度安排。社会管理体系包括两个方面，一是要正确处理权力和责任的关系；二是利益和风险的关系，这个问题上政府的权力越大，责任越大，计划经济就证明这一点，特别是涉及干部，在这个问题上的利益越大，风险会越大。理想的社会管理体系由五点组成，一是完善的法律环境；二是合理的利益格局；三是由社会动员的公众参与；四是政府确保基本的公共服务；五是政府确保社会不能提供的必须由公共部门介入的社会管理。如伦敦发生骚乱，NGO可能解决不了，必须政府介入，再如纽约发生“占领华尔街”运动，最后影响老百姓生活秩序，必须由公共部门介入。理想的社会管理体制是：政府能不介入的就不介入，能交给社会管理的就交给社会去管理。

一、科学发展观的重要内涵和基本要求

党的十八大报告要求把科学发展观贯彻到我国现代化建设全过程中，自觉地把推动经济社会发展作为深入贯彻落实科学发展观的第一要义，着力把握发展规律、创新发展理念、破解发展难题。在科学发展观指导下探索中国特色社会主义社会管理体系对于加强和创新社会管理具有重要的理论意义和现实意义。

社会管理体系包括社会管理工作领导体系、管理组织、法律法规和管理体制，其领导体系，实际上包括了管理体制和组织网络。在科学发展观指导下，社会管理体系的整体设计不仅是对领导体系、法律体系、组织体系和管理格局的设计，也是要深入探讨通过什么途径形成多元治理体制和通过什么机制动员社会成员参与社会生活，这就要求我们深入研究一些深层次的东西。社会管理领导体系、组织构架、法律法规和管理体制都是建立在对社会发展规律认识基础上的。过去一个时期，我们在创新社会管理方面进行了大量实践创新和理论探索，今后一个时期，我们更需要解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实地探索社会发展规律和阻碍发展的深层次问题。社会管理的实践发展永无止境，认识社会管理永无止境，社会管理的理论创新永无止境，这也是科学发展观的本质要求。

（一）始终把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点

坚持科学发展，必须始终把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，保障人民各项权益，不断在实现发展成果由人民共享、促进人的全面发展上取得新成效。这就要求我们从完善利益格局入手来探索有中国特色的社会主义社会管理体系。

经过三十多年的发展改革开放，我国经济社会发展成就非凡，但是重点领域和关键环节的改革滞后造成利益格局不合理，这是当前社会管理的症结。到20世纪90年代后期，党的十四届三中全会提出的改革目标基本得到实现，但是，稀缺资源以及重要行业诸如能源、电信、石油、金融等部门的改革还远远没有完成，特别是政府自身的改革和建设远远不能适应发展的需要。这些都造成了社会领域中的一系列的问题，诸如收入差距扩大和干群关系紧张等。合理的利益格局是社会秩序与活力的基础。当一个国家社会结构单一的时候，决策者可以如同指挥军队一样引领社会前进。可是当利益格局复杂、社会诉求多元以后，决策仅仅依靠一个或几个决策主体就会使社会发展的前景变得不够明确。因此，新的历史时期，坚持科学发展，必须相信群众，依靠群众，把更多的决策交给社会去博弈，交给社会组织去负责。社会管理整体设计的实质是，在一个由信息化造成的扁平化社会中，由于经济水平提升造成人们对于生活品质的积极追求，由人们自身属性导致的对公共生活的诉求以及由种种复杂原因导致的利益格局多元化时代，如何通过所有的利益相关者的博弈决策模式来使每个利益群体的利益最大化，从而实现公平正义，激发社会活力，就显得尤为重要。如果说，在市场领域，政府通过明晰产权、保护公平竞争环境，在法治的框架内发挥价格机制配置资源作用的话，那么，在政治领域，要通过法制建设更好地发挥民主决策的作用，在社会领域发挥志愿机制的作用，在文化领域发挥行为规范的作用。政府要对自己的治理手段进行提升，逐步找到把以上四个领域统筹起来的路径，在整体上实现科学发展。政府要帮助市场把蛋糕做大，更要指导市场把蛋糕切好。个人、企业，甚至包括地方政府追求本地利益最大化无可厚非，中央政府要最大限度发挥统筹协调作用，这就是宏观社会调控，也是社会管理的最顶层设计。在此基础上，大力支持和鼓励社会组织和公众参与社会事务。

（二）总体统筹，全面协调，整体设计

坚持科学发展，要全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局，促进现代化建设各方面相协调。如果说，在市场经济领域，价格机制是配置资源的基本手段，在社会领域，志愿机制是动员社会资源的重要手段。志愿机制实际上包含了两个层面的意义，第一，是什么机制在激励人们不为报酬自愿把自己的时间、精力、知识贡献给他人？第二，社会如何去建立和完善这个机制，以便动员更多的资源来促进社会进步，而不是仅仅靠政府的动员。

社会管理体系整体设计，核心在利益格局，关键在动员机制，重点在基层治理。在合理利益格局原则下，进一步完善相关法律、法规，明确政府与社会的关系，确保各个利益群体的合理利益和合理诉求，充分发挥志愿机制在动员社会参与中的积极性，进而重塑一个充满活力和生机、稳定有序的社会生活共同体。社会管理的领导体系、组织网络体系以及领导格局都要在上述基础上进行改革和创新。

（三）努力在促进人的全面发展上取得成效

完善有中国特色的社会主义社会管理体系，必须关注人民的生活。好的社会生活也是幸福生活的重要的内容。当前强调社会生活的寓意在于：中国传统社会，尤其是农业社会中，社会生活是社会治理的重要组成部分。随着中国经济发展进入新的阶段，社会生活的重新塑造就显得尤为迫切。我们也看到，由于互联网的广泛应用，现代社会生活已经发生了巨大变化。[2]从各国历史看，好的社会生活多发生在家庭、社区等共同体中。在传统社会中，基层社会依赖于伦理和非正式社会规范来治理，现代社会的治理也有其一套规则，这需要用心去研究。重塑好的、健康的社会生活是人类发展的终极目标和目的。只有每个人坚守社会规范，把日常的小事做好，才会逐渐把社会和国家的大事做好，当个人都能承担社会责任时，公民意识才能慢慢融入整个社会。在任何社会，平等都是公民意识的基础。在一个等级森严的社会体系中是不可能建立起公民意识和公民责任的。消除社会不平等需要政府建立合理的利益格局，这是公共参与的基础。

二、在科学发展观指导下建设中国特色社会主义社会管理体系的基本原则

（一）改革、完善政府社会管理体制

1。明晰政府与社会的关系

政府干预市场和社会的方式很多，在公共领域存在直接供给服务和物品、强制、禁止、外包等。“当一个地方政府决定提供一种公共物品或服务时，它必须考虑怎样生产或者提供这种公共物品或服务，例如，这些服务或物品是由政府职员来提供还是通过订立合同由其他的生产者来提供。”[3]地方政府或自己直接提供，或通过合同来安排其他组织提供。至于采取何种方式主要取决于是否节约成本，是否专业化和是否使服务对象满意。对许多公共物品来说，政府基本上是安排者或提供者。政府如何安排服务的生产是界定政府角色的核心问题。

（二）在改善民生和创新管理中加强社会建设

坚持科学发展观，就是要围绕着人民群众的根本利益，完善基本公共服务体系，创新社会管理。过去通常讲以民生为重点的社会建设，党的十八大要求“在改善民生和创新管理中加强社会建设”，这是对近年来，各地在保障和改善民生，创新社会管理实践的总结，意味着民生和社会管理创新并列成为社会建设的重要内容。

马克思主义认为，只有发展生产力，创造生产的物质条件，才能为一个更高级的、以每个人的全面而自由的发展为基本原则的社会形式创造现实基础。人的全面发展必须包括满足人民的物质生活、社会生活、精神生活、政治生活等各方面的需要，使人的体力和智力等各种潜能得到充分的体现。当前，不断实现好、维护好和发展好最广大人民的根本利益是社会管理的出发点和落脚点，是发展的本质要求。始终关注人民群众的生活幸福，就是实践科学发展。同时要认识到，一是人们在满足物质生活的过程中，会发生一定的社会关系，形成一定的社会问题，产生一系列社会矛盾，引发一系列社会风险和冲突。二是随着物质生活的满足，人们对社会生活的要求会越来越高，“耳濡目染，朝夕相处，这些形式大约可算作人类关系的最简单、最基本的联系形式了。母亲和孩子、丈夫和妻子、父与子、主与仆、亲戚、邻居、牧师、医生、教师——这些构成生活中的最亲密、最真实的关系；而且在小型社区中，这些关系几乎就代表全部关系了”[4]。三是利益格局调整过程中的不公平和不公正会引发社会反抗。印度经济学家、诺贝尔经济学得主阿玛蒂亚·森指出，“不平等和社会反抗之间的联系确实十分紧密，它们之间的关系是双向的。当一个社会发生叛乱或反叛时，其中必然存在可觉察到的不平等感，这一点显而易见；但是意识到下面这点同样很重要，即对不平等的觉察及对这个难以名状的概念内容的确定大大倚赖于实际反叛的可能性”[5]。平等和稳定从来就不是分开的，社会管理包含了既促进社会公平，也保证社会稳定，这就要求在改善民生的同时，创新社会管理。

（三）加快推进社会体制改革

坚持科学发展，加强社会建设，必须加快推进社会体制改革。社会体制改革，“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制”。这就是说，社会体制包括“两个体制、一个体系、一个机制”，即社会管理体制和现代社会组织体制、基本公共服务体系、社会管理机制。

党的十八大报告中多次提到基本公共体系建设，并强调我国的城乡发展差距和人民收入差距依然很大，这就要求凸显实现基本公共服务均等化战略的意义。政府要通过财政保障应该享受的人都能得到基本公共服务，但是提供公共服务的主体不一定全是政府，要建立多元的供给体制，包括政府提供、社会提供，甚至有时候可以通过企业来提供。积极鼓励社会力量参与社会事务，大力发展公益类、服务类的社会组织，从而为社会力量参与社会服务创造条件。在推进基本公共服务体系建设和实现基本公共服务均等化过程中存在着提供公共服务的地方政府的财政能力与辖区居民对基本公共服务财政需求之间的不匹配问题。2012年10月，在某社区调研时，笔者发现，社区居委会主任在工作中感到最大的问题是财力问题，上游政府追求人均GDP，要求少报人口，但是基层财政收入是按照人头拨付的，这样就带来基层财力与实际人口规模不对等问题。还有，某市户籍人口一百多万，外来人口近千万，要使所有外来人口得到基本公共服务，仅仅靠地方财政还是非常困难。这里就出现了这样一个问题：一个区域内涉及基本公共服务的财政供给能力与财政需求能力之间的关系问题，需要进一步研究和解决。需要在中央政府层面进一步理顺的关系包括有关社会发展的财税体制及中央与地方的关系、慈善捐赠体制、国际社会组织管理、社会组织改革与发展等一揽子问题。利益关系包括收入分配、中央和地方的财力与事权、阶层收入群体或利益集团关系等，它们通过财政收支、社会福利、社会保障、基本公共服务等来实现。在社会体制的建立和完善上，政府最应当做的是，建立合理的利益格局，鼓励公众参与社会生活。只要政府能够做到这一点，真正保护弱势群体的基本权利和人们的合法利益，每个人在社会生活中才会发挥自己的积极性和创造性，关注公共事务，形成社会合作，整个社会秩序才能够很快建立起来。联系到转变发展方式、土地问题引发的各类群体事件等已经触及了财政体制，要把财政体制改革提到更加突出的位置。

社会管理是政府作为社会管理的主体之一，在社会管理中的角色和定位等一系列的制度安排。这一系列的制度安排怎么去界定呢？一是政府和社会的利益关系，政府和社会的利益关系包括通过税收的角度，通过法律、法规规定的。二是政府在涉及利益关系中的决策模式。这个就触及当前发生的各类社会矛盾冲突中的决策模式的意义，比如说政府决策还是政府和公众决策，还是政府通过告知式的方式让公众知道决策，还是让公众直接参与决策，等等。决策模式不一样，政府和社会的关系不一样，管理方式也不一样。三是政府和社会在公共事务中的分工与合作，主要涉及政府和社会组织在公共服务供给中，在社会服务供给中的制度安排。