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新型城镇化道路上的农村社会管理创新（第1页）

新型城镇化道路上的农村社会管理创新

蔡永芳[1]

由于城市化进程不同和中国中、东、西部的地域差异，以及人口流动背景下农村社会体受到的不同程度的冲击，不同农村社区的发展情况必然不同，这种差异产生了不同的农村社区类型。不同的社区类型所对应的社会建设的需求是不同的，对于有关民生的社会政策需求和有关和谐稳定的社会管理需求也不尽相同。因此，农村社会管理创新，在横向上必然需要遵循不同的社会需求而采取不同的管理体制和机制，才能达到最佳效果。而农村社会管理的创新经验在推广时也必须参照不同社会管理模式的边界条件，做到有的放矢。本研究通过对农村社区类型的界定，探明不同类型农村社会管理的公共服务需求，明确不同类型农村社区社会管理创新的实践特点，发掘农村社会管理体制机制的边界条件。

十八大报告提出，在“改善民生和创新管理中加强社会建设”，指出“城乡一体化是解决‘三农’问题的根本途径”。“统筹推进城乡社会保障体系建设”为农村社区社会管理提供了发展方向。在城市化背景下，农村面临各种利益纠纷和利益需求，农村社会建设和社会管理更需要创新。

我国有三万多个乡镇、六十多万个行政村。由于地理环境、历史文化、经济条件、交通状况等具体情况千差万别，农村社区建设也呈现复杂多样的特点。任何一个具体的农村社区都离不开地理环境、农村人口、农业经济、农村文化四个基本要素，这是农村社区发展的先决条件[2]。农村社区建设与管理，即在优先保证重点建设四大基本要素的基础上，建设农村社区组织和公共设施，发展社区服务和社区保障，营造良好农村社区治安环境等。但是农村建设同时离不开两个大的社会背景：一个是城镇化背景；另一个是劳动力外流。正是受这两大社会背景的影响，农村的人口、经济、文化甚至地理环境都在发生着动态的变化，对农村建设的研究也一定是以这种动态变化为前提的。这种动态变化，使得与之配套的社区组织、公共服务、社区保障、治安等也都呈现不同的特点，而与之相应的社区建设和管理的内容和模式也在这种动态变化中各有侧重。

一、农村社区分类

在传统社会，中央政府对农村社会的管理与控制主要是依托农村社会内的自组织，即宗族组织。20世纪初，传统文化的合法性受到了彻底质疑，农村社会依托伦理、礼俗而实践的社会管理机制受到了极大的冲击[3]。到了集体化时期，是国家在政治资源和社会资源双重匮乏的情况下，将基于苏区经验形成的政治沟通系统扩展至全国范围，从而使得整体意义上的传统农村正式转变成为基层社会[4]。国家与社会合为一体以及资源和权力的高度集中，使国家具有很强的动员与组织能力，但这一社会结构却较为僵硬、凝滞[5]。20世纪90年代市场化改革的深入与拓展，使得农村的社会流动增加，农村社会的一个重要特征即是个体与组织的异质性增强，乡村社会内各个体与组织的分化加剧，这对当前农村社会的管理提出了新的任务[6]。2000年前后，中国农村发生了一场剧变，主要表现在四个方面[7]。一是治理之变，农业税的取消使得农村基层治理制度开始发生变化，乡村体制改革的方向，是将国家行政力量撤出农村基层。二是随着农村两次脱离农业的**（乡镇企业兴办、农民工进城），现代性因素也向农村社会全方位渗透。带有消费主义特征的传媒进入农村，使得相对封闭的村庄开始解体，传统文化和地方信仰被严重挤压。三是基础结构之变。农村社会基础结构的变化包括家庭结构的变化、妇女地位的提高等，构成乡村治理和社会秩序基础的农村社会关联状况，这种变化影响并决定了乡村治理的状况及最终的制度安排。四是价值之变。农村发生了一场以农民关于人生意义定义的变化为基础的价值之变。传统的农村社区遇到巨大的冲击，原有的农村社区社会体系日趋瓦解，在当前转型期的社会中，农村社会需要什么样的社会管理体制和机制，是非常重要的课题。因此，农村需要探寻与之适应的社会管理模式。

中国社会转型遇到西方现代工业文明的冲击，在这一转型过程中，农村自身的封闭性逐渐被打破，农村社会不断被卷入宏大的政治、经济与社会体系之中。传统的农村社区遇到巨大的冲击[8]，原有的农村社区社会体系日趋瓦解，农村的根本问题不在于经济上的问题，而是由于城市化和劳动力流动造成的农村传统社会的瓦解。主要原因有两个：城市化、人口外出流动。城市化和人口外流主要是伴随市场化发生的。城市化使得农村的生产、生活方式发生了改变，这是对农村传统社会体制造成冲击的一股力量，是从生产方式上对既有农村社会的冲击。伴随市场化发生的是农村劳动力外流造成的对农村社会体制的冲击。人口流动造成了家庭结构的变化，继而造成农村社区社会结构的变化。而这些变化使农村社会管理的主体、对象、需求都发生了改变。这是对农村社会体制造成冲击的另一股主要的力量，是在地域上对既有农村社会的冲击。这两个维度的力量相互关联、相互作用，使得农村社会普遍表现出这样的特点：农村社会流动增加，社会分化加剧，农民异质性增强，家庭日益私密化，村民之间的陌生感增加，村民对村庄共同体的依赖和认同下降，村庄内生权威生成的社会基础也不断地遭到削弱，等等。

有关农村社会管理最新的研究主要从城镇化发展需求的角度出发，有学者[9]认为农村社区形态千差万别，主要分为三种类型：传统农业社区、远离城市的“空心村”，以及大量的城郊村。城郊村的形态又是多种多样的，有城乡转换过程中的农村社区、楼房化的农村社区、非农化的农村社区和农村中的民工社区等。这样的分类虽有一定道理，但却缺乏对农村全局观察的视角，也隐藏了造成农村千差万别的制度背景和社会背景。本研究拟对农村社区类型做重新分类，并对照不同的案例，以探求不同类型的社会管理重点和模式。

社会转型是指社会从农业的、乡村的、封闭与半封闭的传统型社会向工业的、城镇的、开放的现代型社会发生转变的过程[10]。城市化，亦称城镇化，是指分散的农村人口、劳动力和非农经济活动通过持续的空间集聚和空间演变逐渐转变为城市经济要素的动态过程[11]。这里主要以从事非农产业人数比例作为衡量指标。农村劳动力流动，主要指农村青壮年劳动力从农村社区外出向城市的流动，但也包括一小部分劳动力在农村与农村之间的流动。这里用村级社区劳动力外出流动的人数比例作为衡量指标。城市化和劳动力流动这两个维度的力量对现有农村社会造成的冲击程度是不同的，派生出四种类型，这就说明农村社区社会管理，需要根据不同的类别标准来进行。不同的情况有不同的社会管理需求，也会催生出不同的社会管理模式，因此需要对农村社区做分类比较。

二、农村社区社会管理类型

（一）平衡模式

在以农业为支柱产业、人口劳动力外流比较低的农业大村，则可以寻求经济与稳定相平衡的发展模式。其社会管理创新重点在于解决公共服务的有效提供和社区公共资源的合理分配。如果能在经济发展和公共服务提供上找到有效平衡，则能够使经济发展与社会发展相适应。传统的农业大县都面临这样的问题：农业产业受到国际市场的冲击，原有的产业优势逐渐下降，必须经过规模化、产业化经营，才能重新获得市场竞争力。而在面临规模化、产业化经营过程中产生的一系列利益矛盾则需要进一步地补充配套政策相平衡。作为全国唯一一个农村社会管理试点的肃宁的创新就是重新界定了利益分配的权力格局，并在进一步推进农村公共服务、建设农村社区方面取得巨大成效。此外，四川德阳的中江、贵州的余庆，也都在公共服务的链条中进行了创新。以下，以余庆为例加以说明。

余庆县处于四个州市接合部，人口30万，其中农业人口26万，是传统农业大县，经济总量（按GDP）排名处于全省第56位（全省共90个县、市、州），安全感指数（贵州省社会科学院测定）排名却一直保持在前十位。能够达到发展和稳定的平衡，与余庆的发展特点有密切关系。①余庆产业结构稳定，并不存在由于产业结构调整而带来的各种矛盾。城乡差距缩小、利益格局平衡，从根源上避免了大量矛盾纠纷的产生，为社会和谐奠定了坚实基础。②村中仍然保留集体企业，保证了村中公共事业的良性发展。③最主要的，余庆摒弃唯GDP论，注重民生发展，在教育、就业、养老、社会保障、医疗等多个方面同时推进。一是坚持优先发展教育，“小财政办大教育”，率先在全省实现基本普及高中阶段教育，免除职业中学学生学杂费。率先在全市开展特设教师岗位招考和边远山区教师补贴政策。全县初中毛入学率达100%，高中（含职高）毛入学率高出全省28个百分点，达到86。78%，高考升学率达90%以上。高中阶段教育的基本普及，把大量原本流入社会的初中毕业生继续吸引至学校，有效预防和减少了社会闲散青少年违法犯罪。二是积极拓宽就业渠道。三是同时推进城乡社会保障。开展失地农民养老保险试点、农村计生对象养老保险试点工作。对农村年满60周岁的农村独生子女户、儿女绝育户每人每月发放养老基本生活费60元，死亡后发放安葬补助费。四是提高城乡医疗服务水平。五是改善农民生产生活条件。率先在全省完成整县推进农村危房改造和村庄整治任务，惠及群众15。8万人。六是积极帮扶困难群众，开展了以关怀空巢老人、关爱留守儿童、关心外出务工人员为主要内容的“三关工程”活动。七是推进殡葬制度改革，由财政全额负担农村家庭死亡人员的尸体运送费和火化费。余庆有关民生建设的方面涵盖了教育、医疗、养老、就业、平衡村民收入等，正体现了十八大报告中所提到的有关改善民生的各个方面。

余庆经验表面，公共服务的推进是实现社会稳定的重要前提。余庆在民生建设中摒弃GDP论，从而达到了经济发展与社会发展的统一。对于能够达到平衡发展的农村，需要保持其农业经济平稳发展并延续现有的民生建设做法，才能实现有效的社会管理。

（二）社会组织介入模式

社会组织介入的农村往往是空巢村。空巢村出现往往由于本地无法提供发展空间，空巢村往往表现为贫困村。这样的农村，不仅缺乏必要的公共服务，而且有着教育、养老等特殊需求。另外，由于社会转型，农村人口大规模流动，使得农村地区垂直化领导的行政管理模式无法对农村流动人口实行有效管理[12]。这种变化要求农村地区的基层行政管理模式需要转变为村民自治的社区治理模式。但是在地处偏远、资源匮乏的西部农村，劳动人口的大量外流使得农村的自治力量尤为薄弱，这种情况下，社会组织无论在公共服务提供上还是激励社区自治发展上都有过介入，并且已经成为除政府之外的另一股力量。

中国很多NGO，尤其是基金会（例如，中国扶贫基金会、中国人口福利基金会、中国青少年发展基金会），早在20世纪80年代末或90年代就开始致力于西部地区的社会发展，开展了大量的扶贫、社区发展、扫盲与文化教育的项目，并取得了丰富的经验和成果。一些国际非政府组织也主要是在中国的西南、西北地区开展类似项目[13]。目前，越来越多的致力于农村发展、农村教育的中国草根NGO组织也进入西部贫困农村，它们多以农村教育和社区参与为落脚点实施项目，学术界也开始对社工介入留守儿童问题开展讨论[14][15][16]。在宕昌，W基金会作为一个NGO组织，借助学校教育系统实施对儿童的教育服务，起到有限的作用。W基金会认为，要想发展农村，首先要发展农村教育。

甘肃省的宕昌县，山大沟深，交通极不方便，是国家级贫困县。总体来讲，无论是工业产值还是农业产值，都处于比较低的水平，而劳务经济已经成为宕昌真正意义上的支柱产业。这意味着，由劳务经济所引起的留守儿童的问题会长期存在。W农村发展基金会认为，要想发展农村，首先要发展农村教育。因此，对于宕昌农村社区发展的项目，从派驻农村支教志愿者开始，补充公共教育资源，并同时通过学校为当地留守儿童提供了各项服务，还将进一步走进家庭、走进社区去改善家庭对于儿童的教育情况。

社会组织在政府体制之外对空巢村的发展起到了积极作用，体现了社会管理创新中的“社会协同、公众参与”。W基金会在X乡确实作为一个第三方责任主体承担了一些儿童的教育和看护，并向贫困偏远地区的农村教育传递着新的思想和观念。但其在稳定性和质量控制、融入社区的合法性等方面还存在很大的局限性，使得其提供的服务不能像公共组织那样有稳定的质量，还有待于进一步的发展。总体来说，NGO进入学校系统参与教育的直接提供有其自身的劣势，不能像公立学校那样提供长久的、稳定的、系统的教育。而W基金会日常工作的真正贡献，在于通过学校向当地教师、当地家庭宣传新的教育理念，并结合当地社区的特点，与学校系统、社区系统合作推动社区的建设。

但是，由于自身能力不足，也由于当地政府对社会组织发展的控制，社会组织在空巢村的社区发展作用还未得到充分体现。虽然社会组织的参与已成为政府之外的另一股有效力量，但当地政府却未跟上形势向“多元治理”的方向创新。因此，对于有社会组织介入的空巢村，社会管理创新的重点在于给予社会组织充分的发展空间。

（三）均等化发展模式

目前我国城镇化发展的目标之一就是实现城乡公共服务的均等化。现实中的自主发展村最易被纳入城市管理体系中。自主发展村利益主体和利益诉求多元，社区成员权利意识增强，生产生活方式基本与城市接轨，基本完成城镇化建设。其社会管理创新的重点在于如何利用信息化实现社会服务和管理的精细化。因此，在自主发展村的社会管理实践中，最重要的是实现城乡服务一体化。四川在这方面的实践探索走在全国的前列。下面以四川德阳绵竹为例进行说明。

德阳社会管理整体推进战略的重点是将城市、农村的发展统一规划，消除城乡在基础设施建设上的差距，尤其在新农村建设中配套公共服务职能下沉。被列为社会管理创新典型培育县市之一的绵竹就是社会管理创新推进新农村建设的代表。

德阳社会管理创新的一大亮点即将政务服务向下延伸，在村级建立便民服务中心，提供政务服务代办，实现管理与服务相结合。管理与服务相结合，主要体现在政府服务职能的转变、服务职能下移。在乡镇（街道办）层面，一是调整乡镇（街道办）内部机构设置。乡镇政府工作职能更多地向社会服务管理转移，工作重心向社区下移。二是合理划分县（市、区）和乡镇（街道办）事权。建立健全有利于社会管理工作重心下移的“费随事转”机制，将更多的人、财、物集中到乡镇（街道办），推动乡镇（街道办）职能和工作重心转向社会管理和公共服务。在社区层面，一是推动社区阵地建设，按照相关规定设置功能区，并统一外观形象、外观标识。二是完善社区服务职能，在社区建设“一站、一网”。“一站”即便民服务站，通过乡镇（街道办）便民服务中心，将政府服务职能以委托方式延伸到社区，实行面向群众的日常服务。“一网”是建立社会管理综合信息系统，搭建社区综合服务网络平台，将社区服务管理的各项内容延伸到家庭。