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流动人口身份管理制度的国际比较研究（第2页）

（1）以报税为目的的社会安全号

作为罗斯福新政社会安全计划的一部分，第一组社会安全号码是在1936年11月由社会安全局发行，随后在三个月内共发行了约2500万组号码。在1986年以前，大部分14岁以下的儿童和青少年并没有社会安全号码，这是由于号码的主要目的为追踪赋税资料，而14岁以下的民众很少会有固定的收入来源。在1986年美国税法修正后，5岁以上且没有社会安全号码的民众无法被申报为扣除税款的抚养对象（depeaxreturns）。1990年，税法再度将限制年龄修改为1岁，到最后删除了年龄限制，改为所有民众皆必须持有社会安全号码才可申报为税款扣除对象。从此之后，许多父母都在小孩出生后立刻为他们申请社会安全号码。到了今日，社会安全号码已可与出生证明书同时申请。

这组号码的最初是为了在社会安全计划内追踪个人的收支账户。许多雇用、医疗、教育、和信用记录都使用社会安全号码作为索引的依据。美国军队也使用社会安全号码作为士兵的识别号码，1969年7月1日由陆军和空军开始使用，接着海军和海军警察队、海岸巡防队分别在1972年1月1日和1974年10月1日使用。

（2）与社会保障体系挂钩的社会保险号码

法国的人口自由流动的政策是以其完善的社会保障体系为坚实基础的。法国的医疗保险、失业救助等实行全国联网。以社会保险为例，一个公民对应一个社会保险号码。在全国范围内享受医疗保险、失业救助、住房补贴、看病就医等一切社会福利。如果搬家的话，只要通知以前的社会保险机构。将其个人资料转到新住址所在地的相应机构即可。

在国内人口迁移方面，西欧国家普遍实行“事后申报制”，各国对人口迁移登记大都本着迁徙自由的原则依法办事，公民选择在何处居住无须经过政府许可，并不存在事先预设的法律禁止，一般情况下，只是要求迁移者在完成迁移过程后到警署或内政部门登记备案即可，政府可以根据这些登记信息统计人口迁移变化。由于对人口迁移登记没有制度上的条件限制，迁入地政府还将为迁入者提供社会保障等方面的相关服务，因此迁移登记率比较高，人口登记也能够较真实地反映人口变动情形。

（3）以居住地为标准的“住民票”登记制度

日本最常用的户籍文本称为“住民票”，它以每个人的居住地为基础设立，标有此人的姓名、出生年月日、性别、与户主的关系等。日本是一个人口迁徙自由的国家，选择哪里就自然成了哪里的常住居民，享受当地所有的福利。但有一点迁徙者是必须做的，就是在一个月内到当地行政部门去登记，登记时居住地点填得很细，工作人员问清地点之后，甚至会把建筑物的平面图拿出来核对。之后，原来的户籍材料就会自然变更。该户籍制度有以下的特点：其一，日本的户籍属于变动性登记，即国民自己向登记事务掌管者（市、街、村长）提出有关的登记申请书，掌管者将其申请内容转记于登记注册卡上，并记载被登记者今后各方面的变化情况。其二，日本的户籍采用的是“依人编制”式，即在每个国民出生后立即为其设立登记卡，将其从出生到死亡的每一次重要的有关身份事项及事件都顺次地记载下来。其三，日本的户籍是“家庭卡片”式，即在每个人的卡片上记载其家庭成员。通过这样的卡片，任何国民的夫妇关系、父母关系、子女间的关系都一目了然。日本的户籍由于采取“依人编制”式和“家庭卡片”式的结合，很好地起到了登记身份和公证的作用，但也存在一些不足，比如，因户籍是以公证和公示为目的的，所以允许公民查阅及核实，要想了解自己未婚夫的简历，就可查阅其户籍。这种办法固然有效而且值得仿效，然而被查阅者的隐私权却遭到了侵犯。同时，申请人必须在一周内向有关部门提出申请，然后更新国民健康保险证和驾照。

注意身份管理是日本社会治安良好的一个主要原因，因为日本有严格的户籍登记制度作后盾，可以反映人们真实的居住情况，一旦发生案件，很容易查到线索；注意身份管理使日本人口流动有序进行，不会发生失控现象，人们迁移并非居无定所的盲流，往往是安顿下来之后，选择适合自己的职业，并很快融入新的城市，最终实现安居乐业；注意身份管理可以加强日本行政当局和居民的协调，行政当局根据地址容易找到本人，通过加强联络让居民增强归属意识，在享受当地各种优惠的同时，注意遵守当地的行政措施和法令。

（4）泰国的事后迁移政策

泰国实行的是事后迁移政策。条例规定，对符合居住条件及居住期超过6个月的居民，其居住地有关部门可为其办理户籍登记，承认其居住地户籍。这种政策鼓励并放宽了流动人口变为迁入地居民的政策。

2。不同国家身份管理制度的缺点

（1）美国的缺点

美国的社会安全号制度由于未考虑到一些民族的不同文化需要而受到其排斥，例如，阿米希人积极的抵抗全面性的社会安全计划，例如推动取消“获得狩猎许可证需要提供社会安全号码”的规定。此外，一些曾经实行的制度规定可以不使用社会安全号，但是现行的一系列活动都必须要求他们提供社会安全号，制度之间存在着矛盾的情况，例如，老年医疗照顾计划在1965年通过后，反对社会医疗保障的部分宗教团体被允许脱离这套系统。然而，父母需要社会安全号码，才能将自己的小孩申报为所得税抚养对象，而国税局也要求所有的企业必须取得所有员工的社会安全号码。只有愿意负担额外的税款且不在任何公司工作的人，才能够在没有社会安全号码的情况下正常生活。直到20世纪80年代以前，社会安全卡片上有注明不得作为身份证名使用的规定。但由于几乎美国的所有国民都持有社会安全号码，在各方面使用号码都变得十分便利，因此这个规定便被移除了。

目前，仍然有部分民众并未持有社会安全号码，如部分短期留学美国的学生没有申请社会安全号，他们办理一些银行业务时提供的是护照号码，但是如果在之后没有社会安全号码的情况下，要进行合法的金融活动已经越来越难，包括申请贷款或者其他的缴费都需要社会安全号码，在一些商场提供社会安全号码还可以打折，公司在法律上也“不需要”雇用没有社会安全号码的人。申请社会安全号码的程序非常简单，且从申请到办理完毕需要的时间为一周左右，所以在美国绝大多数的人都有社会安全号码。

（2）以英、法、丹麦为代表的西欧诸国的缺点

西欧国家近代民事登记制度主要有两方面的缺陷。首先，登记对象过窄，登记事项仅限于出生、死亡、结婚，其他事项很少登记。其次，散见在各地的各登记事项之间缺乏有效联系。出生由出生地、死亡由死亡地、结婚由婚礼仪式进行地的登记官分别登记，记载各事项的书面文件也分别由登记官保管，一旦人口流动时，由于各登记事项之间缺乏相互联系，无法通过相关记载全面把握同一人身份关系的事项（张学军，2004）。20世纪初，西欧国家针对近代民事登记制度的缺点逐步修改相关法规，完成了民事登记的现代化进程。

现代社会管理无可避免地要求人口登记严密化，但西欧国家的民事登记制度具有非行政许可性。到1977年，欧盟至少有13个国家强制执行身份证（persoioncard）制度，在比利时、德国、意大利，警察可随时检查公民的身份证件，而欧洲议会也不断努力试图实现公民身份证件的标准化，到20世纪90年代，除英国、爱尔兰和卢森堡外，所有欧盟国家都对境内公民和居民实行义务登记住所制度（M。Matthews，1993），但公民选择在何处居住却无须经过政府许可，并不存在事先预设的法律禁止，是一种非许可性的登记制度。西欧国家的现代民事登记主要有两项功能，一是为国家维护社会治安、进行人口统计、征兵、征税、选举等具有公法意义的社会管理行为提供依据；二是证明民事身份，对公民出生、死亡、婚姻等具有民事法律意义的行为事实加以公示、公证。事实上，现代民事登记制度一直在服务社会管理与保护个人权利隐私上寻求平衡，而西欧各国现代民事登记制度的功能重心也正逐渐从前者向后者转移（张学军，2004）。

（3）自由迁移和限制登记的矛盾

自由迁移给全世界的大城市都带来了管理压力，莫斯科等俄罗斯大城市也不例外。在外来人口迁移政策方面，莫斯科等大城市一直存在着限制和放宽的不同观点。放宽派质疑限制人口迁移政策的有效性，并认为，许多外来人口从事的是当地人不愿意从事的工作，可以讲，这在一定程度缓解了大城市在某些岗位的劳动力短缺，但在某些领域，外来人口确实可能会对当地市民造成一定的冲击，但只要管理得当也必定会带来相当的经济效益。而限制派认为，社会福利资源分配与再分配的基础仍然为当地居民身份，且代理国家管理与发放社会福利资源的机构为地方自治行政体的情况下，在俄罗斯地区经济发展和城乡经济差距还很大的现实背景下，放开迁移限制势必将增加大城市的基础设施压力和社会福利资源负担，并带来社会治安压力，这种观点被大城市地方官员反复提及并视为限制人口合法迁移的正当理由（K。Katanian，1998；D。League，2003）。通过俄罗斯的例子我们可以看到，在财政分权条件下的社福资源分配压力、种族主义冲突背景下的治安压力、市场化在大城市居民中形成的对外来人口的竞争压力等因素共同导致大城市对外来流动人口的迁居限制。但同时，随着市场化的到来，大城市在利益驱动下对流动者的管理、服务甚至居住权、市民资格（居住许可证）的取得必须进行与市场化要求的生产要素自由流动相一致的改革，以市场化的方式来管理和控制流动者。

四、各国的经验教训对中国的借鉴与启示

我国的流动人口管理由于户籍制度的限制，具有天然的弱点，流动人口对于管理有着天然的抵触心理。由于受到属地财政制度约束，在许多城市的公共资源配置上，如最低生活保障、义务教育、住房及医疗保障等，基本都以城市户籍为边界，把流动人口排除在外。诸多社会排斥使得流动人口缺乏正式生存机制的保护，而社区在对流动人口的管理中介入较为困难，流动人口更相信的是自己发展出自救式内部保护机制，因此，出现了大量的城中村。各国在城市化的进程当中所面临的实际情况不同，我们从上面的案例中看到，对于国内流动人口的身份登记管理制度在西欧、北美等地较为宽松，它们在不同的地方享有基本的公共服务，有的是以居住时间为依据来允许流动人口身份登记，比如，日本是在一个月内完成，泰国是在六个月后登记。有的是以号码为依据，比如，美国的社会安全号，法国的社会保障号，都是在全国通用的。但是，也有一些国家，它们经历了一个较长的管制时期之后才开始逐渐放开身份登记管理制度。例如，阿尔巴尼亚通过“间接刺激”和“直接限制”两种手段限制人口迁入城市。一方面，政府出台政策缩小城市和农村在工资待遇以及教育、医疗等社会公共服务资源等方面的差别，鼓励并刺激农民留守农村（D。R。Hall，1990）；另一方面，当局执行严格的户籍管理制度，公民迁居到城市必须事先获得迁出地的迁出许可，并以持有通行证、城市居住许可等合法证明为前提，而计划经济体制下城市在住房、公共生活品配给、劳动用工等方面的诸多行政限制也对人口迁入城市起到了明显的制约作用（，1989）。直到1992年，阿尔巴尼亚公民才获得了自由迁移和选择个人居住地的自由。苏联经过了快速工业化和城市化的40年后，乡城人口迁移渐趋式微，政府开始调整通行证政策，1974年，农民居民在通行证管理上获得了与城市居民同等的权利。

从国外的经验来看，户籍制度改革的总体趋势是实现国内流动人口的真正自由流动，但是各国的国情不同，改革的进程也不同，我国城市化之所以没有落入“拉美陷阱”，与现行的流动人口具有双向回流的特点有关，流动人口在城乡之间循环流动，形成自己特殊的生命周期，然而伴随着以第二代农民工为代表的流动人口他们的意愿较之第一代农民工有了明显的变化，他们希望在城市中长期地生活下去，因此，对于住房、医疗、教育等方面的要求较高，因此，积极稳妥地推进户籍制度的改革势在必行，否则轻则影响社会治安和社会稳定，重则可能重返“拉美陷阱”。

2009年中国流动人口已达到2。11亿，对国家战略规划、政府社会管理和公共服务提出了严峻挑战。一方面，我们注意到新生代流动人口成为主体，人口流动由生存型向发展型转变，传统户籍制度的刚性约束与经济社会发展的要求相冲突，因此必须推进户籍制度和流动人口权益保障制度的改革。而另一方面，我们看到我国存在着数量巨大的现实的和潜在的具有流动和迁移倾向的人口，其总量超过了除印度以外的世界上任何一个经济体的劳动力的总和。因此，大城市还必须设置迁移“门槛”，因为户籍制度的改革将会很快带来人口密度增大，人口和资源、环境的矛盾突出等问题。因此，改革必须照顾到两方面的问题，就是通过各种市场的、行政的、法律的措施，“拉长”人口迁移的进程，实现人口的平稳、有序的流动和迁移，可以考虑对外来人口，先解决就业、社会保障和其他权益保障问题，后解决户籍问题。总之在探索中既需要借鉴国外在流动人口管理方面的经验和教训，也需要结合自己的实际国情来分析，这必须建立在充分的调研、分析和试点的基础上才可实现有效的顶层制度设计。

[1]杜静元，北京师范大学中国社会管理研究院讲师。本文是国家社科基金特别委托项目“中国当代社会管理创新与国家发展战略重大课题研究”（12@ZH002）子课题“社会管理经验教训的国际比较和案例分析”成果。