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第二篇 对策研究（第1页）

第二篇对策研究

我国应急管理顶层设计的思考

闪淳昌[1]

自抗击“非典”以来，党中央、国务院做出了全面加强应急管理工作的重大决策，以“一案三制”为核心内容的应急体系建设取得重大成效，我们战胜了一系列重大挑战，积累了宝贵经验。但我国应急体系存在着基础能力薄弱、体制机制不够健全、监测预警和应急处置能力不够、公众自救互救能力较差、应急法制建设有待加强等问题。面对新的风险挑战，急需对我国的应急管理进行顶层设计，推进应急管理理念的转变，形成统一、权威、高效、综合的防灾减灾和应急管理体制，完善防灾减灾和应急管理制度建设，实施全民安全文化建设工程，加强各级人大和政协在防灾减灾和应急管理工作的监督作用，加强防灾减灾与应急管理的理论研究，大力提升应急管理的科技支撑水平，建设以人为本，依法应对，全灾种、全过程、全方位、全社会的，具有中国特色和时代特征的公共安全应急管理体系。

我国政府为实现全面建成小康社会宏伟目标，在全面履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职能的过程中，把加强应急管理，保障人民生命财产安全，维护社会安全稳定作为构建和谐社会的重要内容。

一、中国特色应急管理的经验

自抗击“非典”以来，党中央、国务院在深刻总结历史经验，科学分析公共安全形势的基础上，审时度势，做出了全面加强应急管理工作的重大决策，以“一案三制”为核心内容的应急体系建设取得重大成效，并经受了严峻考验，为保障人民生命财产安全，维护社会安全稳定发挥了重要作用。

十年来，我国大灾多发，甚至出现过多灾并发的情况。在党中央和国务院的领导下，我们战胜了一系列重大挑战，有效抗击了“非典”和H1N1“甲流”等一系列公共卫生事件；战胜了冰雪灾害、汶川地震、玉树地震、芦山地震等特大自然灾害；处置了拉萨“3·14”、乌鲁木齐“7·5”等暴力事件；应对国际金融危机，在全球率先实现经济企稳回升，积累了有效应对外部经济风险冲击、保持经济平稳较快发展的经验。我们还成功举办了北京奥运会、新中国60华诞庆祝活动、世博会、亚运会、深圳大运会、建党90周年、党的十八大和第十二届全国人大、政协等一系列重大活动。

党的十六大以来，我国在应急管理工作上积极探索、开拓创新，积累了宝贵经验。一是党中央、国务院的英明决策和坚强领导。二是各级党委、政府认真负责，靠前指挥；广大党员、干部的先锋模范作用。三是军民合作，充分发挥三支队伍的作用。即人民解放军、武警、公安部队和预备役民兵；各个专业应急处置队伍；企事业单位职工和农村、社区的民众。四是社会主义制度和我们的政治优势、组织优势。建立了统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急体制。五是突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的方针。六是以人为本，依靠法制，依靠科学，依靠群众和社会力量。七是全国人民万众一心和社会各界同舟共济。在应对重大突发事件中，形成了我们伟大的民族精神——万众一心、众志成城，团结互助、和衷共济，迎难而上、敢于胜利。八是坚持改革开放，加强国际合作。改革开放的伟大成就为应对危机提供了比较雄厚的物质基础；学习借鉴国外应急管理的先进理念、方法和科学技术，并积极参加国际减灾活动，履行国际义务。

党的十六大以来的十年，是我们在建设中国特色应急管理道路上奋勇前进的十年，是我们经受住各种灾难和风险考验的十年，反映出我们党和政府在加强和创新社会管理方面的发展和进步。

二、我国应急体系存在的问题

①应急管理和防灾减灾的基础能力比较薄弱，政府的社会管理和公共服务职能还不到位。一些地方不同程度存在着重地上，轻地下；重表面，轻基础；重眼前，轻长远；重速度，轻质量；重效益，轻安全；重产出，轻投入；重处置，轻预防等状况。现代安全理论认为，突发事件的破坏性不完全在于灾害的原发强度，还取决于人类社会自身应对各类灾难的能力和脆弱性。我们往往过分强调灾害的强度，而忽视社会的脆弱性。

②应急管理体制机制不够健全。应急处置协调联动能力，特别是地区之间、部门之间、条块之间、军地之间密切合作的联动机制有待加强；行政层级体系和权责还不顺，职责不清和效率低下的问题仍然存在（过度响应和缺位、不到位等现象较多）；自然灾害与人为灾害分割；领导干部的理念和危机处置能力也有待改进和提高。

③监测、预警、应急处置能力和水平有待提高，特别是专业化应急救援的装备水平和处理突发事件的能力、突发事件现场信息快速获取能力、各类应急物资的储备及信息资源共享管理体系建设等亟待加强。

④全民忧患意识、风险意识淡薄，自救互救能力较差。广大职工和群众的个人生活、行为习惯和自救互救能力与防灾减灾的要求相去甚远，与不断增长的安全期待不相适应。

⑤鼓励和引导社会力量参与应急管理和防灾减灾不到位，应急管理的社会参与程度需要进一步提高，适应社会主义市场经济的机制亟待健全。

⑥应急法制建设有待加强和改进。目前，我国防灾减灾和应急管理体系建设中的各种弊端在法律上基本都有反映。如政府包揽过多、非政府组织作用没充分发挥、市场机制不够、忧患意识不足、投入不足、动力不足、手段不足和多头管理等，“一事一法”的立法模式很容易导致资源整合、协调联动不够。突发事件的分类与分级的科学性有待改进。

一个善于从灾难中总结和吸取经验教训的民族，必定是日益坚强和不可战胜的。

三、我国应急体系顶层设计的思考

应急管理的顶层设计主要是指应急管理的基本理念和愿景目标，组织架构和运行机制以及政策措施。党的十八大报告指出：“当前，世情、国情、党情继续发生深刻变化，我们面临的发展机遇和风险挑战前所未有，要强化公共安全体系和企业安全生产基础建设，遏制重特大安全事故……保障人民生命财产安全。”