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我国农村转移人口市民化的相关财政支出测算与时空分布研究（第4页）

②从理论上讲，在18091。58亿元的总支出中，中央政府应当主要承担随迁移子女教育成本和社会保障成本，共计4152。83亿元；地方政府主要承担社会救助、保障性住房成本，共计13938。75亿元。从农村转移人口的现实分布上看，如果中央不做调整，东部地区政府可能承担9115。94亿元，中部地区政府可能承担2453。22亿元，西部地区政府可能承担2327。77亿元，直辖市可能承担1435。69亿元，省会城市可能承担2857。44亿元，地级市可能承担4725。24亿元，地级以下城市（镇）可能承担4920。38亿元。

③如果到2020年完成农村转移人口市民化任务，各级政府每年为此新增的财政支出为2261。45亿元；如果到2030年完成，则各级政府每年为此新增的财政支出为1005。09亿元。

④按金额大小排序，农村转移人口市民化最大的成本项目是保障性住房成本，其次分别是随迁子女教育支出、养老保险补助、最低生活保障支出和医保补助。

⑤按发生的时间先后排序，农村转移人口市民化过程中最急迫的是随迁子女教育、保障性住房支出等，而养老保险总体而言则是远期才会发生。

（二）政策建议

综上，我们认为，高达18091。58亿元的农村转移人口市民化的财政支出总额固然很高，但如果拉长时间界限，且纳入多个主体来考虑，再结合我国的经济发展与财政状况，却也并非不可承受之重。因此，农村转移人口市民化的财政支出，一方面是一个总量能否承受的问题；另一方面更是财政支出结构如何调整的问题。

我们认为，处理如此巨大支出的关键在于把握两个方面，一是要全国各地均衡起步，防止一些地方动，另一些地方不动而带来的“凹地效应”进而阻止这一复杂工作的渐次推进；二是要处理好中央与地方、流出地与流入地政府、大中小城市之间的财政平衡关系。这两者都共同指向一点，那就是中央政府必须发挥顶层设计的关键作用，通过相关制度的调整、设计，构造出推进农村转移人口市民化的运作基础。

①要核定中央应承担的农村转移人口市民化的财政资金总量。可根据以上分析，将农村转移人口随迁子女的义务教育支出、相关社会保障补助支出确定为中央政府财政负担事项，分担相应部分支出。

②调整转移支付制度，促成地方政府在农村转移人口市民化问题上的财力与事权相匹配。由于各地财力水平不同，负担能力有高低，因此不能随着农村转移人口的自然分布而将相关的财政支出也自发分布在各地和各城市之间，必须由上级财政主持调剂。如上，在确定中央政府应负担的资金总量的前提下，中央财政就可通过增加转移支付总额、调整转移支付比例、修订转移支付系数等方式，来调节地区间、城市间的实际负担水平，促使地方政府的财力与事权能相互匹配。

③调整财政支出结构。各级财政在安排支出时，都要适应农村人口的转移情况，调整本地区的财政支出结构，基本方向是从农村向城镇调整，如调整城市义务教育中央与地方的负担比例、调整财政教育支出中农村与城市的支出比例、调整城市与农村的社保补助结构等。

④从“钱”、“地”两个因素着手，平衡流出地与流入地之间财政关系。一是可考虑由流出地政府向中央政府上缴部分土地收益，然后由中央财政专门用于农村转移人口市民化工作，通过转移支付的方式注入农村转移人口的主要流入地区；二可考虑在流出地和流入地之间建立土地指标的增减挂钩机制，中心意思是流出地政府收储的农民转让出来的承包地指标和宅基地指标，拿出一部分给流入地政府，此举的好处是，一是流出地政府当期可以不拿钱或者少拿钱出来；二是可以在总体上维持全国土地增减的平衡，保住18亿亩耕地红线，另外还顺应我国新型城镇化的进程，提高东部人口自然集聚程度，以集约化利用土地。

⑤中央制定统一政策，保证全国范围内农村转移人口市民化工作的均衡起步。结合实际情况看，相对于财政补偿，更重要的是中央制定统一政策，保证各地农村转移人口市民化工作的均衡起步，在此基础上，再通过土地政策的调整、土地指标的适当倾斜以及适当的转移支付政策，调动各方面因地制宜，积极探索本地农村转移人口市民化之道。

⑥创造条件，积极谋求政府与市场、政府与社会的多方合作，共同分担农村转移人口市民化的支出。为降低政府负担，可积极引入企业、社会组织等主体参与相关公共服务的生产。要进一步创造条件，打开企业、民间资金进入通道，引入更多的市场主体、社会组织参与公共服务的生产，从而间接地分担政府责任、减轻财政压力。当然前提是创新政府与市场、与社会组织之间的合作机制与方式。

总之，我们认为，农村转移人口市民化是一项重大工程，相关成本的确浩大，但综合考虑各方面的情况，如果精心设计方案，妥善运作相关制度机制，在各级政府、市场与社会的共同努力下，并非不能承受之重。考虑到农村转移人口市民化对于中国现代化建设的重大意义，这是完全值得积极探索并付诸实施的。

【参考文献】

［1］冯俏彬，贾康。权益-伦理型公共产品：基于扩展的公共产品定义的阐释。经济学动态，2010（7）。

［2］国务院发展研究中心课题组。农村转移人口市民化制度创新与顶层政策设计。北京：中国发展出版社，2011。

［3］申兵。“十二五”时期农村转移人口市民化成本测算及其分担机制构建——以跨省农村转移人口集中流入地区宁波市为案例。城市发展研究，2012（1）。

［4］中国发展报告：促进人的发展的中国新型城市化战略。北京：人民出版社，2010。

［5］张国胜。基于社会成本考虑的农村转移人口市民化：一个转轨中发展大国的视角与政策选择。中国软科学，2009（4）。

［6］曾亿武，丘银。我国农村转移人口市民化成本研究综述。安徽农业科学，2012，40（17）。

［7］2011年中国农村转移人口调查监测报告。国家统计局网站，2012。

［8］教育部，国家统计局，财政部。关于2010年全国教育经费执行情况统计公告。教育部网站，2011。

［9］2011年度人力资源和社会保障事业发展统计公报。人力资源与社会保障部网站，2012。

［10］2011年社会服务发展统计报告。人力资源与社会保障部网站，2012。

［11］2011年中国统计年鉴。国家统计局网站，2012。

[1]张占斌，国家行政学院经济学部主任、教授、博士生导师；冯俏彬，国家行政学院经济学部教授；黄锟，国家行政学院经济学部副教授。

[2]此计算仅考虑农村转移人口市民化所需要增加的政府公共服务方面的支出。为简化起见，此处不考虑地方政府收储农村转移人口宅基地、承包地所需的开支，也不考虑地方政府为增加当地就业而招商引资所发生的各类财政费用。

[3]义务教育包含小学和初中，生均经费包括生均事业费和生均公用经费，经通过简单算术平均得到。因为同一名随迁子女，要么是上小学，要么上初中，不可能同时就读于两个学段。

[4]卫计委表示，2013年对新农合的补助标准将提高到每人每年280元。

[5]引自国家统计局《2011年农村转移人口调查监测报告》，东、中、西部比例相加为99。7%。表9按此比例推算。