奇书网

中国授权立法制度的发展与完善（第1页）

中国授权立法制度的发展与完善

金梦[1]

摘要：授权立法作为现代法治国家立法制度的重要组成部分，源自分权学说和制衡理论。明确授权立法的理论基础问题是深入研究中国授权立法相关问题的前提。中国的立法历史、现状与法律实践有着自己的特殊性，在全面推进依法治国，构建中国特色社会主义法治体系的语境中，有必要回顾中国授权立法的发展历程。授权立法经过初始、发展和完善三个阶段的发展历程之后逐步走向全面规范化。审视和发现授权立法存在的实体性问题和程序性问题，借鉴域外授权立法的相关经验，从法律规范、立法技术、监督机制和立法评估等方面找寻适合中国国情的授权立法制度的完善路径。

关键词：立法制度授权立法授权范围授权监督

伴随着中国特色社会主义法律体系的形成，中国立法实现着数量激增和质量飞跃的双重目标。在全面推进依法治国的征程中，针对法律本身具有稳定性和滞后性的特点，如何面对纷繁复杂的社会生活，解决不同地区发展过程中的差异问题，需要借助授权立法的力量。授权立法能够及时、专业并准确对相关问题进行规制和调整，在一定程度上克服了法律滞后性的特点，同时又保持法律的稳定性和传承性，节约法律成本。鉴于此，本文将探究授权立法的理论基础，继而回顾新中国成立以来授权立法的发展历程，剖析授权立法存在的问题，通过对比不同国家授权立法的现状，借鉴吸收相关经验，进一步寻找授权立法的完善路径。

一、授权立法的理论基础

明确授权立法的含义和范围，是深入研究授权立法相关问题的前置条件。授权立法，又叫委任立法，“指行政机关根据议（国）会的授权制定普遍性的行政管理法规的行为。它又被称为次级立法，而议会立法则被称为一级立法。在有的国家中，行政机关以外的机关、团体根据法律授权也享有委任立法权。”由此定义可以看出，授权立法既包括立法权的授予，也包括权力的授予。[2]立法权的授予和权力的授予的前提是受权主体本身没有立法权，通过授权获得立法权。例如，“现代立法机关常常把一些立法职能授予政府的行政机关、授予一个局或专业委员会，或授予国家最高行政官。此外，立法机关还可能将某些立法任务授予司法机关。”[3]这些受权主体本身没有相关事项的立法权，通过立法机关的授权才取得对具体事项的立法权。[4]

授权立法作为现代法治国家立法制度的重要组成部分，其理论基础问题是研究授权立法的发展与完善的前提。授权立法自19世纪30年代从英国出现至今，在普通法系和大陆法系国家都经历了逐步完善的过程。[5]授权立法的出现和广泛采用根植于法治国家治理理念中的分权思想，同时契合了政治、经济和文化发展的需要，既能够保持法律稳定性的特点，又能够克服法律滞后性的弱点，同时能够发挥法律回应性的优势。可以说，授权立法是法治国家立法权限平衡和调整的需要，也是保证国家政治、经济、文化和环境等制度在法治轨道平稳运行和顺势发展的要求。授权立法的理论基础主要有以下三个方面。

首先，授权立法是分权理论的实践和延展。授权立法的出现源自分权学说和制衡理论，要求权力的行使要相得益彰。立法权和行政权既要相互制约又要相互促进。“立法权不仅是国家的最高权力，而且当共同体一旦把它交给某些人时，它便是神圣的和不可变更的；如果没有得到公众所选举和委派的立法机关的批准，任何人的任何命令，无论采取什么形式或以任何权力做后盾，都不能具有法律效力和强制性。”[6]立法权具有的最高性和神圣性，是行政权不能僭越的。但是“当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手，自由便不复存在了；因为人们将要害怕这个国王或者议会制定暴虐的法律，并暴虐地执行这些法律。”[7]立法权和行政权的分离是法治国家进行高效理性治理的前提，所以在此意义上，“行政立法是一个不得不予以容忍的祸害，它对于分权是一种不幸又不可避免的破坏。”[8]行政机关通过立法机关授予制定普遍性的行政法规的权力，在很大程度上缓解了立法机关的立法压力；立法机关通过立法权的有限让予，能够更加高效地行使立法权限。

其次，宪法权力的配置和立法权限的划分构成了授权立法的宪政基础。授权立法的出现具有合宪性，是对立法权限进行精细划分的结果。由于对立法权限划分的实质是国家政治关系、经济关系和社会关系的重新定位，关系到权力格局的调整和利益再分配，所以立法权限需要科学合理适当的分配。[9]无论普通法系国家还是大陆法系国家的宪法或者宪法性法律，都对立法权的配置作出了相关的规定。虽然每个国家的政权组织形式和国家性质具有差异性，但是宪法中关涉立法权限的配置问题都是在该国范围内确定授权立法主体资格的法律根据。[10]立法权限的精细划分能够使得立法权的行使更加准确和高效，从而更加全面专业地保障公民权利。随着立法机关将越来越多的职责授权给行政机关，社会事务和其他规范性事务日趋多元化，授权立法的增长在其增加自由裁量权方面尤为突出，其提出的宪法性难题不是存在合理性的问题，而是立法机关如何对授权立法进行有效监督。[11]

最后，授权立法的社会基础在于运用法治思维和法治方式解决各种社会问题，实现整个社会的公平正义。授权立法的出现顺应法律发展和改革的要求，能够最大限度地降低法律滞后性带来的法律适用成本。“在一个高度发达的现代国家，立法机关所面临的任务是如此之多和如此之复杂，乃至如果不给这种机关加上极其繁重的负担，那么这些任务中的细节与技术细节就无法完成。再者，在专门的政府管理领域中，有些立法活动要求立法者对存在于该特殊领域中的组织问题和技术问题完全熟悉，因此由一些专家来处理这些问题就比缺乏必要的专业知识的立法议会来处理这些问题适当的多。”[12]法律需要及时回应社会发展和技术进步过程中出现的新问题，[13]立法主体需要根据宪法的权力配置将立法权限授予专业性和技术性强的受权主体，进而保证科学立法的实现，降低立法和司法成本，提高执法效率。

明确授权立法的理论基础问题是深入研究中国授权立法的前提，授权立法的法理基础、宪政基础和社会基础是调整和完善中国授权立法的理论依据，也是中国授权立法制度进一步健全的根基。“用法治思维和法治方式化解社会矛盾，遇到问题找法，解决问题靠法，要用法治方式凝聚改革共识，重大改革都于法有据。”[14]这对新时期中国的立法工作提出了新的时代要求，缓解繁重的立法任务需要借助授权立法制度。中国的立法历史、现状与法律实践有着自己的特殊性，在全面推进依法治国，构建中国特色社会主义法治体系的语境中，有必要回顾中国授权立法的发展历程，发现其中存在的问题，找寻适合中国国情的授权立法制度的完善路径。

二、中国授权立法制度的发展历程

回顾新中国授权立法的发展历程，自1955年最早规定授权立法以来，授权立法经历了半个世纪的成长岁月。[15]当代中国授权立法的发展可以分为三个阶段，第一个阶段是从新中国成立到1982年宪法颁布之前；第二个阶段是从1982年宪法颁布之后到2015《立法法》（以下简称新《立法法》）修改；第三个阶段是从新《立法法》颁行至今。这三个发展阶段划分的根据是，国家法律发展的现实需要、授权立法的法律依据、授权主体和受权主体的范围以及授权立法适用的广泛程度等。

（一）中国授权立法的初始阶段

从新中国成立开始，中国便走上了探寻适合自身特点的法治发展道路。虽然在新中国成立初期，立法权的配置、立法权限的划分和立法主体自身的法律素养尚处于初始阶段，但是对于任何一个国家而言，治理者深知“人民参加社会的重大目的是和平地和安全地享受他们的各种财产，而达到这个目的的重大工具和手段是那个社会所制定的法律，因此所有国家的最初的和基本的明文法就是关于立法权的建立。”[16]1954年《宪法》规定，全国人民代表大会享有其认为应当由它行使的其他职权。根据此规定并结合中国法治发展和建设的现实需要，授权立法活动逐步出现，但是授权立法实践并不频繁。[17]

在授权立法发展的初始阶段，立法实践中所产生的授权立法活动主要有三次。第一次是1955年第一届全国人民代表大会二次会议通过《关于授权常务委员会制定单行法规的决议》。“授权常务委员会依照宪法的精神、根据实际的需要、适时地制定部分性质的法律，即单行法规。”[18]此次授权依据是，根据《宪法》第31条第19项规定：“全国人民代表大会授予的其他职权。”这次授权立法可以看作当代中国授权立法的发端，是新中国历史上第一次授权立法。第二次授权是1959年第二届全国人民代表大会一次会议通过《关于全国人民代表大会常务委员会工作报告的决议》。“大会授权常务委员会，在全国人民代表大会闭会期间，根据情况的发展和工作的需要，对现行法律中的一些已经不适用的条文，适时地加以修改，作出新的规定。”[19]此次授权的依据与首次授权立法相同。第三次授权是1981年第五届全国人民代表大会四次会议通过《关于全国人民代表大会常务委员会工作报告的决议》。“原则批准《中华人民共和国民事诉讼法草案》，并授权常务委员会根据代表和其他方面提出的意见，在修改后公布试行。”[20]

作为授权立法发展初始阶段的三次授权立法，授权主体都是全国人民代表大会，受权主体都是全国人民代表大会常务委员会。虽然授权的事项渐趋具体明确，但是在中国社会主义现代化建设的初级阶段，通过授权立法的方式应对立法过程中出现的新问题，缓解各项法律制度缺失的压力，不得不看作权宜之计。不可否认的是，新中国已经在立法制度的建立健全方面作出了理性明智地尝试，这在当时的历史背景和法治状况下是弥足珍贵的举措，为今后授权立法制度的发展奠定了良好的基础。

（二）中国授权立法的发展阶段

1982年宪法颁行后，标志着中国的法治建设进入全新的发展阶段。中国原有的立法权限重新划分，从高度集中型的立法权限划分体系转变为集中多元型的立法权限划分体系。集权与分权的调适是法治发展的必然样态。“只有规定立法的规范才可能是对全部领土有效力的中央规范，而所有其他层次（立法、行政和审判）在所有事项上都是分权的。在这种情况下，所有一般规范，由立法机关根据中央宪法所创造的制定法，以及由行政机关和法院在制定法（或习惯法）基础上所发布的个别规范，不管什么事项，都是地方规范，他们只是对部分领土（领土区域）有效力，此外可能的是，立法和执行只是部分地集权和分权。”[21]可以说，最低限度的集权和最高限度的分权为授权立法的发展提供了理论基础和方法导向。

授权立法问题的展开实质是关于宪法授予政府的权力总额和关于政府的特殊结构以及政府权力的分配问题。[22]根据1982年《宪法》的权力配置方式，中国形成了一个由国家立法权、行政法规立法权、地方性法规立法权、自治条例和单行条例立法权、授权立法权、特别行政区立法权构成的全新的立法权限划分体制。[23]享有立法权的主体从全国人民代表大会扩展到全国人民代表大会常务委员会、国务院、地方各级人民代表大会及其常务委员会。立法主体的扩容带来了授权立法活动的频繁。1983年到1985年，全国人民代表大会及其常务委员会三次授权国务院行使立法权。根据1982年《宪法》第89条的相关规定，国务院享有根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规的权限。尤其是1985年通过的《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》，国务院通过授权立法得到的立法权限十分广泛，综合性的授权立法方式能够缓解国家最高立法机关的立法压力，但是会带来诸多不可回避的问题。[24]

在授权立法的发展阶段，不仅国务院享有授权立法权限，经济特区所在地的省、市级人民代表大会及其常务委员会也享有立法权限。改革开放之后，广东省、福建省、海南省和厦门市、汕头市、珠海市的地方人民代表大会及其常务委员会相继获得立法权限。立法权的有限下放能够弥补地方常规立法的不足，应对经济发展和社会进步过程中出现的新问题。授权立法发展至此，我国没有宪法和宪法性法律对立法制度作出明确的规定，直到2000年《立法法》出台，才有了关于授权立法制度的明确规定。[25]《立法法》在授权立法的主体、授权立法的范围、授权立法的程序和授权立法的监督等方面做了立法尝试，采用直接或者间接的方式规范授权立法。虽然现在回顾《立法法》中关于授权立法的制度性规定过于宽泛，尤其是对授权立法的范围和监督问题并没有给出具体明确的法律举措，但是这在中国授权立法制度的发展史上具有里程碑式的意义，它标志着中国授权立法制度进入了全面发展阶段，在规范层面构筑了授权立法的法律依据。

从《立法法》颁行到2015年新《立法法》修改期间授权活动频繁，立法事项趋于精细化，授权立法活动进入全新的发展阶段。2006年到2015年，我国共有6次授权决定，全国人大常委会分别授权特别行政区和国务院制定相应的区域管理规定。和《立法法》实施之前的授权立法活动不同的是，此期间的授权立法都是由全国人民代表大会常务委员会全面行使授权立法的权限，不再是单纯地授予立法权，而是针对具体事项和具体领域进行授权决定。[26]在授权立法的发展阶段，综合性的授权和具体的授权事项并存。伴随着中国特色社会主义法律体系的形成，在支架性法律已经具备的情况下，能由法律规定的事项应该尽量由法律详细规定，减少不必要的授权，逐步建立对授权立法的预防性监督机制。[27]

（三）中国授权立法的完善阶段

从新《立法法》实施之后，中国授权立法进入自我修正和完善阶段，这一完善阶段将决定未来中国授权立法制度的科学化和专业化程度。新《立法法》的修改全面贯彻落实中共十八届四中全会的精神和要求，“完善立法体制机制……健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，依法赋予设区的市地方立法权”，“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展的需要。”[28]从授权立法内容上来看，新《立法法》对授权立法的范围作了进一步的限缩，明确把税收基本制度排除在授权立法范围之外。

进一步重申税收法定原则。对于授权决定提出了新的要求，要求授权决定除了明确授权的目的和范围之外，还要对具体事项、期限以及实施授权决定的原则进行明确。同时把授权的期限限定在五年，重点强调禁止转授权问题。从新《立法法》对于授权立法问题的相关规定中不难看出，我国授权立法制度已然进入自我修正和完善的阶段，这是逐步建设法治强国的必经之路，也是形成法治体系的题中之意。

在授权立法制度逐步完善阶段，自新《立法法》施行至今，全国人民代表大会常务委员会进行了四次授权立法活动，分别是《关于授权国务院在部分地方开展药品上市许可持有人制度试点和有关问题的决定》《关于授权国务院在实施股票发行注册制改革中调整适用证券法有关规定的决定》《关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批试行期届满后有关问题的决定》和《关于授权国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）、天津市蓟县等59个试点县（市、区）行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定》。这四次授权立法活动都是授予国务院行使相应的立法权限，并且后三次授权决定都是在十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议上通过，这是包裹立法技术[29]在授权立法领域的具体体现。通过包裹授权立法的形式，对国务院的立法权限进行“打包”授权，既能保证授权立法的统一性和科学性，相比较分次授权立法，又能降低相应的立法成本。

授权立法在经历了初创阶段的谨慎适用、发展阶段的广泛适用之后，在完善阶段逐渐朝着专业化和精细化的方向稳步推进。授权立法制度的完善体现在授权立法技术的提高和授权立法事项的具体化等方面。从综合性、总括性的授权立法到对具体事项、具体领域的授权立法，中国授权立法活动始终践行着科学立法和民主立法的要旨。通过科学的授权立法方法，提高授权立法的质量；通过民主的授权立法方式，凝聚授权立法的共识；通过新兴产业领域的授权立法内容，及时回应社会发展和法治建设中的现实问题。

三、中国授权立法制度的问题检视

中国授权立法制度的发展完善过程，是中国立法制度不断发展完善的过程，同时也是立法技术不断提高和改进的过程。《立法法》在立法权限中设定的授权规则、授权终止以及行使被授予权力的规则，从立法技术和法律适用层面为授权立法提供了规范指引。尤其是新《立法法》要求，授权的基本要素都要在授权决定中明确规定，以利于全国人大及其常委会在授权决定中对立法授权的基本要素进行统一规范，促进被授权机关严格按照授权决定的要求进行立法，从而加强授权机关对被授权机关立法活动的监督。[30]虽然授权立法的基本内容和相应的原则和规则在法律规范层面得到确认，但是从近半个多世纪的授权立法的理论和实践检视，依然存在着诸多亟须改进的问题，这些问题的发现与解决关系到授权立法制度的健全和立法体系的完整。本文试图从实体性问题和程序性问题两个层面审视授权立法。[31]

（一）授权立法实体性问题检视

中国授权立法实体性方面存在的问题，主要集中在授权立法的主体不明确、范围不确定和内容过于宽泛上。由于《立法法》中授权立法概念的缺失，使授权立法具有开放授权的表征，并出现了授权泛化的问题。从授权立法的主体来看，有全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会。在授权立法的初始阶段，授权立法的主体只有最高国家权力机关即全国人民代表大会，《立法法》颁行且修改之后，行使国家立法权的主体是全国人民代表大会常务委员会。从规范分析的视角看，授权立法的主体是最高国家立法机关。但是从具体的授权立法实践看，能够成为授权立法的主体不只有全国人民代表大会及其常务委员会，还有特定省市的地方人民代表大会及其常务委员会。从授权立法制度设置的初衷和目的看，能够授权立法权的主体也不仅有最高国家立法机关。尤其是伴随着新《立法法》将立法权限下放至设区的市，授权立法的主体范围能否继续扩大成为立法研究关注的重要内容。适格的授权主体应当有其特有的要求，作为享有立法权的主体，省、自治区、直辖市和设区的市的人民代表大会及其常务委员会如果能够成为授权立法的主体，既能缓解最高国家权力机关的立法压力，又符合新形势下替代性立法的需求和我国现行的立法实践。[32]由此分析可以看出，《立法法》第9条设定的授权立法主体和具体授权立法实践中的主体不具有同一性，因而解决法律规范和授权立法实践中的主体一致性，是授权立法需要解决的首要问题。

从授权立法的范围和内容来看，授权立法的事项包括制定单行法规，制定经济体制改革和对外开放方面的规定或条例，制定经济特区的法规等内容。《立法法》通过反向排除条款的使用，除了法定事项只能制定法律的以外，尚未制定法律的都可以授权国务院根据实际需要对部分事项先行制定行政法规。虽然不能进行授权立法的事项囊括了国家的政治制度、基本经济制度、民事基本制度、诉讼和仲裁基本制度等，但是这些宏观、宽泛的内容规定不足以使授权立法的范围和边界确定化。[33]值得注意的是，新《立法法》把税收基本制度排除在授权立法之外。长期以来，税收基本制度设计税种的设立、税率的确定和税收征收管理等事项，并没有完全贯彻落实税收法定原则。而税收法定原则的核心议题是税收法律不再是行政法规，在这一原则之下，全国人民代表大会及常务委员会授权国务院，通过制定行政法规的形式来规定税种和税率等相关问题将不再符合授权立法的规定。“法治本来是追求一种在‘法律至上’原则之下限定主体选择的范围；在依法办事的法治情景下，把主体的自主选择性压缩到最小的空间。”[34]授权立法作为现代法治国家至关重要的立法活动，应该将其授权立法的范围在授权主体行使最大自主权的基础上压缩到具体的范围内。在此意义上，授权立法的范围的确定和内容的具体化是完善授权立法制度所面对的重要议题。