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党规在法律体系中的地位与作用（第1页）

党规在法律体系中的地位与作用

田飞龙[1]

摘要：2013年两部党内立法法的颁布回应了“打造制度之笼”的法治建设要求，更加明确了依法治党原则在法治国家体系内的地位。四中全会亦指出依法治党是法治中国的有机组成部分。缺乏与国法体系相协调一致的党法体系，不仅党的自身治理无法规范化和程序化，国法体系在既定宪政架构下亦不可能自主而有效发展。党内立法自建党之初即已开始，但依法治党主要是伴随依法治国而产生，是整个国家法治转型发展到一定程度的必然要求。党内立法法对2000年《立法法》的原理与制度多有模仿，但也具有自身个性，在局部制度建构上尚存欠缺。党内立法法从“立法”和“备案审查”两端实施法规体系质量管理，具有顶层设计上的科学性。党在新时期的规范治理要充分理解并发挥党内立法法中的新原则，同时注重通过关键领域制度进取空间的先行先试积累治理经验，规范党的自身权力并反哺国家治理体系与治理能力的现代化。

关键词：党内立法法依法治党法治国家法律体系备案审查

一、问题的提出：党的法治转型

法治转型理论一般以国家为中心，[2]甚至以法院为中心，[3]但在中国语境下，甚至在历史上的社会主义传统的国家中，执政党的法治转型不仅是首要的政党治理问题，也是首要的国家治理问题。政党转型难题一直是社会主义国家治理的制度要害，煎熬着相应国家的诸多政治与文化精英。[4]党政关系法治化与党的法治转型也一直是中国宪法科学[5]的最根本问题，不仅因为“中国人民在中国共产党领导下”是中国宪法的第一根本法，[6]更因为这一领导机制作为实际起作用的执政权已经形成了中国党政体系运行的丰富的制度网络。[7]然而，这些经由“党的领导”原则衍生而成的权力现象和制度现象并未获得法治原理的有效检验和法治规范的有效制约，导致“法治中国”呈现出不完整、不成熟甚至不自主的面向。2011年，全国人大系统宣布中国特色社会主义法律体系已经形成，然而这一体系中的庞大法律条目基本不涉及党的执政权的组织与运行规范，而只是关于常规宪定机构及公民基本权利的调控规范，因而在“政治宪法”[8]的意义上是不够完整的。一个面向1982宪法的完备的法治中国应能够运用法治原理和法治规范检验和制约一切公权力，任何遗漏或忽视都可能成为这一法治系统工程的“溃堤蚁穴”。

在法治国家的初步经验和社会运动的压力作用之下，党的法治转型问题及其思路逐步在党内获得正式回应与表达。2013年1月，习近平总书记在中纪委全体会议上明确提出，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。2013年5月，中共中央通过了两部具有“党内立法法”之称的重要条例：《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规与规范性文件备案规定》。这两部条例分别从“立法”和“审查”的角度对党内规范体系予以法治化编码，在原理与制度设计上对2000年的《立法法》多有取法。2013年11月底，《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》发布，党内立法有正式走上规范化、程序化、制度化之势，作为法治国家重要组成部分的“依法治党”开始从理念与原则层面进入系统化的制度实践层面。这两部条例明确标举党内立法“与宪法法律相一致”，在规范意义上确立了宪法法律在治国理政中的权威性与至上性。尽管“依法治党”之实际成效以及与国法体系的繁复整合还有待观察与评估，但是将党的权力全面纳入法治原理与法治规范的理性轨道，其取向无疑是进步的，值得期待的。[9]

将党的权力纳入“法治思维与法治方式”之中，通过规范的党内立法而不是既往的“政策”“口号”方式来治党和治国，这是中国共产党执政思维与治理文化的重大变迁，是党“模范”遵守宪法与法律的积极表现。一个有着长期丰富执政经验的大党，为什么在此刻提出要打造制度之笼，把权力关进制度的笼子里呢？这仅仅是服务于反腐败的短期需求，还是有着更为宏大的执政党法治转型的意义？我们需要从政党类型与功能的区分上，来说明这个问题的必要性。

现代政治都是政党政治，都需要通过政党作为制度中介来组织国家权力，来推动国家的立法。但是政党在组织国家方面，存在结构功能上的差异。从现代政治历史来看，根据政党在组织国家方面的具体角色和作用强度，大体可以分为两类。[10]一类是议会型政党，以西方国家的政党类型为代表，主要功能是组织选举和在议会内进行党团竞争。这类政党在职能上相对简单，不属于国家组织，所以党内制度建设的需求也比较低。另一类政党属于国家型政党，[11]在社会主义国家比较常见。社会主义国家的执政党，不仅负有领导该国人民进行民主和社会主义革命的任务，还负有革命成功之后领导政治决策和推进国家社会建构的任务。这样的组织和职能与国家职能又具有较高的对应性，这就要求这种类型的政党在制度建设上追求体系化以及与法治体系的对应性，其制度建设需求较为突出。

中国共产党属于第二种类型政党。中国共产党领导新民主主义革命和社会主义革命顺利建立国家之后，需要转入法治国家的建设阶段。[12]在此过程中，党提出了从革命党向执政党的转变。这个转变过程就是要通过法治型政党的建设，来配合、推动、引领法治中国的建设，使党成为中国法治建设的“领头羊”。[13]

党的建设和国家的建设，从法的角度来讲，都要依赖内在和谐一致的制度体系。那么我们就来考察一下我们的国法体系和党法体系的规范建设情况。从国法体系来看，改革开放以来，我们已经逐步形成了以《宪法》为根本法，以《立法法》为基本的立法规范、由240部左右的法律构成的中国特色社会主义法律体系。[14]这个法律体系的建设，既有移植西方先进法律的成果，也有我们本土的国家治理、立法的基本经验。从文本体系上来讲，已经基本完备。但是党法体系，从规范建设情况来看，根据2011年法律出版社出版的《中国共产党党内常用法规新编》以及北京大学姜明安教授的综合统计，目前共有332件党内法规和规范性文件。[15]与国法体系的层次化、系统化、规范化相比，党法体系的制度化与程序化建设相对滞后。这使依法治党的进程相对滞后于依法治国。

从依法治党的原则要求来看，依法治党是依法治国制度脉络中的一部分。1999年《宪法修正案》明确提出“依法治国”的要求。如何在中国语境下理解依法治国的完整内涵？我们从两方面来看：一是从规范依据上来看，“依法治国”重在“依宪治国”[16]，重在政党与国家权力机关在宪法的范围内活动。这强调了在依法治国当中宪法的根本重要性。二是从治理对象上来看，“依法治国”重在“依法治党”[17]，因为党通过领导国家，推动了法律体系的建立，宪法确立了党的领导在国家治理中的核心地位。那么党如何领导国家也存在法制化、依法领导、依法建设的问题，所以依法治党原则是依法治国原则的一个延伸性的原则。

从实证法角度来看，我们现在并存着两个规范体系：国法与党法。这一关系一直影响着我国实际的法治进程。早在改革开放之初，1978年，邓小平同志即在中央工作会议中提出，国要有国法，党要有党规党法，党章是最根本的党规党法，没有党规党法，国法就很难保障。邓小平同志精辟地阐述了国法与党法之间的关系，尤其是一个规范的党法体系对于国法体系的制度保障意义。

依法治党原则，我们从正面来看，它的基本内涵可以大致界定如下：中国共产党行使执政权的一切行为，要以宪法和法律为依据，这是依法的内涵；同时遵循与宪法和法律相一致的党内法规制度体系的规范性要求，使各级党组织及其工作人员按照“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的法制体系运作原理来加强和改进党的领导力。这一原则就是要使党行使公共权力的一切行为，纳入法规范的轨道。党组织与党员处于双重交叠的规范系统之中：既包括国法体系中的宪法和法律，因为中国共产党在宪法上要求以宪法和法律为活动范围；同时共产党还要在自己的党内法规制度体系内活动。这种双重交叠的规范系统，就构成了党的执政权行使的规范框架。

为什么党的组织以及党员要同时遵守国法和党法，尤其要侧重加强党内的法制建设呢？因为中国“党管干部”的原则决定了各级公权力的承担者同时具有双重身份：既是党员，又是公民，而任何级别的党组织，也是受宪法保护的合法组织。这样一来，党组织和各级党员身份的双重性，就决定了行为依据的双重性。这时就有可能造成规范冲突的现象。规范冲突指的是在法律体系之内，由不同主体所制定的规范，在适用于同一对象身上时，可能存在一定的冲突性的要求。在这里面要区别规范的等级与效力的差异。大体而言，党员与党组织承受着双重义务规范：第一重义务规范由宪法与法律构成，是党员和党组织第一性义务的来源，也就是说党员与党组织要优先遵守宪法和法律的规定，作为基础性的义务平台；在此基础上，基于党内先进性建设的要求以及党模范践行依法治国的要求，由党法确定更高义务标准，这就构成了党员与党组织必须遵守的第二重义务。

这里面可能存在一定的规范冲突，从而牵涉到规范的违宪、违法审查。如何对这种规范冲突进行备案审查以及如何建立党法与国法审查的联动衔接机制？这是党内治理法治化的重要课题。规范冲突解决的根本目的就在于确保党员以及党组织的公权行为在宪法和法律范围内运行。

党内立法法所要倾力打造的党内法规制度体系的法治意义，大体可以总结为四个方面：

第一，进一步明确治党方略上的“依法治党”原则，正面回应了打造党内“制度之笼”的实践要求，具有与国法体系中提出的“依法治国”原则同等重要的法治意义。也就是说依法治党和依法治国原则加起来才是更完整的社会主义法治国家的内涵。

第二，确立了党在“宪法与法律范围内活动”的具体法治措施，即与宪法和法律不一致的党内法规制度需由党内审查程序予以撤销或废止。

第三，理顺了党内立法权规范化行使的程序、方式、表现形式，为建立有机统一、规范协调的党内法规制度体系提供了框架性指引。

第四，建立健全了党内法规制度备案审查程序以及与国法的冲突解决规则，有利于中国特色社会主义法律体系的最终完备。

当然，“依法治党”只是改革开放以来“依法治国”实践发展到一定程度的产物，并不是党内治理的既定原则，甚至在历史经验中出现过党权与法治的严重张力。[18]由于党在宪法体制和改革事业中的核心地位，“依法治党”必然会遭遇更艰难复杂的权力处境和制度困境，其统筹协调与制度设计之任务将更加繁复，更具挑战性。[19]因此，我们必须从理论上充分澄清“依法治党”的法治定位，考察党内法规制度体系的历史演变与基本经验，解析两部新条例所架构的党内立法科学体系，以适应这一全新的法治中国发展阶段。这些便构成了本文的写作主旨。

二、党内法规制度体系：历史与概念

尽管依法治党原则在党的治理史上并不突出，但党内立法却是从建党之日即长期开展的组织活动，而党内法规制度体系的某些框架与传统亦由这一过程所奠立。[20]因此，为更加准确地理解党内立法法与依法治党原则之重要意义，需要简要考察党内法规制度体系的历史形成过程和概念内涵的演变过程。这显然也构成了党史的重要组成部分。[21]

作为一个大型的现代政党，中国共产党在1921年成立之初就背负着反帝反封建的伟大历史任务，在完成这一基本革命历史任务的前提下，新中国成立之后，又要领导社会主义现代化建设和改革开放的伟大事业。在这样一个艰难而宏大的历史任务框架之下，如果没有坚强的组织和坚强的制度基础，很难想象能够取得成功。[22]

党的革命和建设的历史也充分表明，不断地建立适合其任务的党内法规制度体系，是保证其领导中国人民不断奋斗取得成果的重要保障。

（一）早期的党内立法

我们从党建立之初来看，早期的党内立法已经开始注意制度层面的立法经验的积累。比如在1921年，一大党纲《中国共产党纲领》确立了党的基本性质和奋斗目标。而后来不断修正的党纲以及党纲之下所建立的党章以及相应的党内规范制度，都是对党的属性和基本目标的具体化。二大党章对一大党纲的条款进行了相应的具体化。1923年制定了《中国共产党中央执行委员会组织法》，1931年制定了《中央巡视条例》。总体上，延安时期之前的党内立法侧重于组织建设以及纲领完善。

由于当时党的路线以及斗争处于初步阶段，所以制度的体系化也处于初步阶段。“党内法规”概念的正式提出是在1938年，由毛泽东同志在《中国共产党在民族战争中的地位》一文中提出。毛泽东同志提出：“为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还需制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。”[23]1938年，共产党已经参加了抗日民族统一战线，成为统一战线的重要领导性政党。这时，毛泽东同志提出要制定详细的党内法规的要求，已经表明党从早期单纯的纲领完善和组织建设逐渐深入行为规范的领域。毛泽东同志已经注意到了纪律之外党法的重要性，注意到党内缺乏一部较为详细的法规对于党的革命和建设有可能造成消极影响。一部较详细的党内法规，显然指的是党纲和党章之外关于党组织和党员如何活动、行为如何规范、责任如何追究、具有法规内涵性质的规则体系。

1945年，刘少奇同志在《论党》一文中，进一步对“党内法规”这一概念进行了内涵上的完善，提出：“党章、党内法规，不仅是要规定党的基本原则，而且要根据这些原则规定党的组织之实际行动的方法，规定党的组织形式与党的内部生活的规则。”这就进一步确立了“党内法规”的主要任务是依据“原则”来规定党组织的具体活动方法、组织形式和内部规则，使抽象原则具体化，使党的领导权有“法”可依，排除领导意志的专断。刘少奇同志初步提出了在党章之下建立一个体系化的党内法规制度体系的要求。

新中国成立之后，即1949年到1976年之间，党内法规建设进入了新的阶段。这一时期，通过国家层面的立宪和立法，党内的法规建设也有所推进，比如，制定了《中共中央关于建立农村工作部的决定》（1952）、《连队政治工作的四个条例》（1961）、《中国共产党国营工业企业基层组织工作条例试行草案》（1963），还有发动“**”的“五·一六通知”《中国共产党中央委员会通知》（1966）。