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中国授权立法制度的发展与完善（第2页）

授权立法存在的实体性问题，究其根源在于我国宪法及其宪法相关法，尤其是《立法法》中没有明确规定何谓授权立法。授权立法概念缺失、含义模糊导致授权立法的主体和受权主体出现了法律规定和立法实践中的不一致性，同时导致授权立法范围边界不确定，边界的不确定也使得授权立法的内容和种类繁多。授权立法的内容和种类的多样化和立体化容易导致法律位阶确定方面的难题，为授权立法后的法规清理工作带来困难，也为授权立法的监督和评估带来一系列的问题。因而，授权立法的实体性问题会引发并加重授权立法的程序性问题。

（二）授权立法程序性问题检视

中国授权立法程序性方面存在的问题，主要集中在结构形式不统一、监督机制不健全和评估措施不匹配上。授权立法的结构形式是立法技术水平的重要体现，授权立法的结构形式通过授权立法的名称和立法内容的语言表述展现出来。我国授权立法的名称并没有统一严格的要求，因授权机关、受权机关和授权内容的不同而名称各异。在授权机关作出授权决定时，并没有明确授权法的法律位阶，在授权立法的名称和内容上有时候并不能直接推定出授权法的效力等级，在一定程度上会造成授权法实施过程中的法律冲突问题。法律冲突问题的出现是授权立法制度存在问题的集中体现。“授权立法制度最显著的问题就是受权主体容易滥用立法权，容易造成超越立法权限，进而造成对公民权利的侵害。因此，控制滥用立法权的第一步就是界定授权的界限。”[35]界定授权立法的界限，有必要从授权机关作出授权决定的时候对授权立法的名称和结构提供限定范围和阈值，将授权决定精细化。“法学如能将法条标题及其设置之类的细节问题，置于法学‘显微镜’之下，做细致的观察、深入的研究就意味着中国法学正走向精致化、成熟化，其服务于法制实践的能力将大幅提升。”[36]因而，在授权立法的名称等结构形式上进行精致化的设计，考验着立法者的立法技术和立法水平。

从授权立法的监督机制上审视，首先，体现在实质性审查监督的缺失。《立法法》第98条规定，行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后的三十日内依照相关规定报有关机关备案。对于授权立法的备案，在第98条第5项规定，根据授权决定制定的法规应当报授权决定规定的机关备案；经济特区法规报送备案时，应当说明对法律、行政法规、地方性法规作出变通的情况。从备案审查条款的设置上看，对授权立法的监督其实只涉及形式审查的层面。在备案之后授权机关如何对相关的法规、条例进行实质层面的监督，在法律制度设计方面并没有给出具体的方案。其次，立法权限的重叠阻碍审查监督活动的开展。在新《立法法》赋予设区的市一级立法机关立法权限之后，省、设区的市之间的立法权限会出现重叠，立法权限的重叠变相增加了授权立法监督的难度。设区的市可以在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面制定地方性法规，这就与省级立法机关的立法范围和权限是重合的，这种立法权限的“职责同构化”使授权立法的监督无法顺利进行。[37]最后，事后审查无法追踪授权立法实施的过程。新《立法法》第99条增加了“有关专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查”，由被动变主动是审查方式上的重大改进。但是由于地区性差异较大，加上立法人员的法律素养和法学理论功底良莠不齐，地方性法规在很大程度上会呈现出差异性。授权立法的监督审查是一种事后审查，相关监督机关无法从源头上把关立法技术和立法方式。

从授权立法的评估措施来看，相关的法律规定不够具体。授权立法后的评估工作能够对授权立法本身存在的问题进行自我修正，能够为进一步提高立法技术奠定良好的基础，也能为立法清理工作的开展提供问题导向。新《立法法》第63条规定，“全国人民代表大会有关的专门委员会、常务委员会工作机构可以组织对有关法律或者法律中有关规定进行立法后评估。评估情况应当向常务委员会报告。”由此规定可以看出，除了评估主体明确规定之外，对于评估方式方法、评估内容、评估原则等都没有明示。由于立法评估工作在我国的法律实践中起步较晚，对于授权立法的评估更需要在长期的授权立法实践中逐步积累经验。对于授权立法程序方面存在的问题，应该与实体性问题综合全面加以检视，结合授权立法的实施状况，提出科学性和可行性的完善措施。

四、中国授权立法的完善路径

（一）域外授权立法的相关经验

纵观授权立法制度在中国的发展历程，针对授权立法存在的实体性和程序性问题，有必要结合域外和特定地区授权立法的经验，从授权立法理论和实践等多方面寻找授权立法制度进一步健全和完善的路径。从域外授权立法的发展和经验来看，在授权立法产生之后一直面对合宪性的质疑和争论，原因在于其根植于分权理论但是又违背分权理论。“权力分立只是政治智慧的一个规则，当公共政策有坚实的理由要求该规则让路时，它就必须让路。”[38]在奉行三权分立原则的国家，当严格遵守分权原则会陷入进退两难的困境时，作为立法机关的议会便会将其立法权限授予行政机关。现代国家将部分立法权转移到行政管理部门，使得行政部门处在非常重要的权力位置上。因此，宪法和行政管理法的主要任务开始向引导权力配置转移。[39]通过宪法和基本法的形式明确授权立法的相关制度，是现今诸多国家的通行做法。以下将简要分析大陆法系的德国、法国以及英美法系的英国、美国和澳大利亚的授权立法的相关经验。

考察大陆法系国家的授权立法，从成文宪法和相关基本法中不难发现授权立法制度的架构。以德国和法国为例，《德国基本法》第71条和第80条分别规定了专属立法权和授权立法，即在联邦专属立法范围内，各州只有在联邦法律明确授权时，才享有立法权。联邦政府、联邦部长或者州政府可经法律授权颁布行政法规。法律应该规定授权内容、目的和范围。在颁布的行政法规中应指明法律授权的依据。如果法律规定此项授权可以再授权的则此项授权的再授权必须由行政法规明确规定。[40]同时要求经过授权制定的行政法规需要经过听证程序才能公布。法国《宪法》第38条规定，政府为执行施政纲领，可以要求议会授权自己在一定期限内以法令的方式采取通常属于法律范围内的措施。同时规定法令需要在一定期限内将请求追认的法律草案提交议会，否则无效。[41]德国和法国都是通过宪法的形式规定授权立法。德国授权立法的规定聚焦在对授权立法的内容、目的和范围以及授权依据和转授权的细节上。法国授权立法的聚焦点在行政机关行使立法权限的限定上。从规定授权立法的法律位阶上看，德国和法国通过宪法的形式明确规定授权立法的注意事项，这种做法比美国、英国和澳大利亚等国要超前并且具体许多。[42]

在英美法系国家，美国宪法中只规定了“一切立法权授予合众国国会”，在非授权原则下议会行使着社会政策的重要选择权。但是最高法院迫使议会放弃非授权原则确定合适的标准授予行政机关行使相应的立法权限。[43]美国授权立法制度通过最高法院判例的形式加以确认，其聚焦点在授权立法的标准确认上。英国的授权立法制度和美国的相似，由于英国不具有成文宪法，没有在宪法层面对授权立法进行规定。英国授予行政机关立法权限不仅仅包括技术性的细节，还包括备受关注的政策问题，授权立法的形式主要采用纲要性立法。授权立法在英国被广泛适用和发展，英国授权立法的聚焦点在如何对发展迅速、形式多样、内容繁杂的授权立法进行监督上。澳大利亚的授权立法有成文法的明确规定，《立法性文件法》对授权立法的概念、内容、登记生效、监督审查等都有明文规定，并且设有专门的法规和条例委员会监督授权立法。[44]通过特定成文法的方式确定授权立法制度的做法，不仅在英联邦国家中，在世界授权立法制度发展中都是极具代表意义的。可以说澳大利亚授权立法不再是聚焦授权立法的某一方面，而是全方位进行规范。

通过以上分析可以看出，域外授权立法的经验在于，从宪法或者宪法相关法的层面加以规定授权立法，从而保证授权立法的效力和实施。通过专门立法的形式对授权立法进行多角度全方位的规范，使授权立法制度更好地服务于整个国家的立法体制和法律体系。结合中国授权立法的现实，不难发现中国的授权立法制度还有进一步完善的空间。

（二）中国授权立法的完善路径

第一，明确授权立法的概念和范围。由于政体和国体的差异，各国最高立法机关有所不同，但是授权立法的基本样态和概念是一致的。在我国现有的立法体制下只有以法律规范或者法律解释的方式明确授权立法的概念，才能区分授权立法与相关概念的区别。以授权立法与配套立法为例，很多学者将配套立法列入授权立法的下位概念，认为配套立法属于授权立法中的法条授权立法。[45]授权立法和配套立法的区别是多方面的，它们的意旨指向、功能作用、权力基础、授权意义、授权主体和规范层级都是不同的，[46]所以很难将配套立法纳入授权立法的范围中。确定授权立法的概念，需要明确授权主体、受权主体、授权范围、授权原则和授权程序等内容，对这些基本内容加以整合形成完整的概念体系。明确授权立法的概念，能够进一步准确厘定授权立法的权限范围和边界。

任何权力都有边界，确定授权立法权限的边界尤为重要。授权立法的权限范围问题关涉授权立法调整法律关系的程度和界限，授权立法的内容直接关系到公民社会生活的诸多方面。参考德国和法国授权立法的做法，从宪法层面对授权立法的相关内容和注意事项进行设定，可以看出授权立法在一个国家法律体系中的重要地位。我国《立法法》通过反向排除条款的方式，规定了涉及国家基本制度方面包括税收基本制度的内容必须通过法律加以规定，但是排除这些内容，剩下的社会关系如何在一定范围内通过授权立法的方式加以规范，是未来授权立法完善需要考虑的重要问题。可以说，划定授权立法的范围才能从立法技术层面实现授权立法的规范化和明确化。这是完善授权立法的理论路径。

第二，规范授权立法的程序和秩序。首先，从法律文本上分析，《立法法》并没有针对授权立法设定专门的公布和实施程序，很多授权立法在颁布施行很长时间内很难为公众所真正了解和知悉。由于授权立法程序性规定的缺位，使授权立法的法律位阶面临诸多难以预见的问题。借鉴德国对于授权立法的规定，行政机关依授权立法所制定的行政法规没有经过议会听证程序，不得公开。这样议会既保留了对行政法规草案的预先审查和提出意见的权利，又为行政法规提供了预先知晓，并适用配合议会意见修改的机会，有效降低了行政法规违反上位法而事后废止的概率。[47]这种事前预防的程序性设定相比事后进行审查监督的方式，能够加强授权机关与受权机关的协作和配合，推进民主立法和科学立法的进程。其次，从授权立法秩序上来看，我国授权立法的秩序问题并没有引起立法理论和立法实践的足够关注。“多年来只有极少数地方法规是由省级人大制定，绝大多数是由省级人大常委会制定的，《宪法》和《立法法》赋予地方人大的立法权几乎‘虚置’。”[48]不仅一般立法形态出现这种问题，授权立法也面临同样的问题。因而有必要加强对授权立法秩序的规范，使授权立法真正高效及时地发挥作用，弥补法律稳定性和滞后性带来的缺憾。这是完善授权立法的程序路径。

第三，加强授权立法的监督和审查。授权立法的决定和决议“为有关机构所提供的只是一种最低限度的规范性指导”，[49]作为一种最低限度的规范性指引，授权立法在特定情况下有可能会导致行政集权从而破坏立法民主和法制统一，因而加强对授权立法的监督和控制是建立民主法治国家的保证。澳大利亚对于授权立法的监督形式值得我国参考借鉴，其设立的法规和条例委员会专门对授权立法的内容进行审查。专门授权立法监督机构的设立能够对授权立法的整个过程进行全程监控，立法前预防与立法中审查和立法后监督并举，保证授权立法的质量。在新《立法法》施行后，284个设区的市和4个不设区的市都享有地方立法权。由于每个地方改革和发展的情况各不相同，立法水平和法律实施情况也有所差异，加强授权立法的监督工作尤为重要。值得注意的是，新《立法法》新增了专门委员会和常务委员会对报备的规范性文件进行主动审查的规定，算是授权立法监督机制的重大进步。今后，加强对于授权立法的监督和审查，一方面应该通过建立定期审查制度，及时掌握并反馈相关的授权立法信息，为今后授权立法工作的完善、授权立法的评估和法规清理工作提供参考指标；另一方面完善授权立法的监督方式，使实体性监督与程序性监督并举，在条件成熟的时候设立专门的授权立法监督机关，从国家机构设置层面实现对授权立法的监督。这是完善授权立法的重要保障。

第四，完善授权立法的评估工作。从立法评估的理论和实践来看，授权立法的评估工作分为授权立法前评估和授权立法后评估两个阶段。授权立法前的评估工作解决的是立法的必要性、合法性、协调性和可操作性的问题，授权立法后的评估工作解决的是授权立法对经济、社会和环境等产生的影响和授权立法实施过程中存在的问题以及授权立法的成本和收益问题。[50]德国、美国、英国和澳大利亚等国家在20世纪80年代就开始对立法后评估理论和实践的探索，相比而言我国的立法后评估工作起步较晚。[51]立法评估是立法制度的重要组成部分，授权立法的评估制度对于授权立法的完善起着举足轻重的作用。通过法律、法规或者规范性文件对授权立法评估进行相应的规定，是完善授权立法评估工作的关键。从规范分析的角度看，中国现有的法律法规没有对立法评估工作进行系统设定和要求，需要在今后的立法工作和立法实践中加以修改完善。对于授权立法的评估而言，授权立法前评估和授权立法后评估都关系到授权立法的质量和实施状况。选择适格的授权立法评估主体，采用恰当的授权立法的评估方法，对授权立法的相关内容进行评估，才能收到较为客观理性的评估成效。这是完善授权立法的重要方法。

第六，在全面推进依法治国和深化改革的背景下，“坚持从我国实际出发，坚持中国特色，也要避免走向极端，防止进入思维上的‘特色陷阱’”。[53]运用法治思维和法治方式完善授权立法，通过加强党对授权立法工作的领导，从而保障授权立法的质量。我们有信心期待日臻成熟完善的授权立法制度，有决心构建科学民主高效的立法体制机制，更有恒心建设中国特色社会主义法律体系光芒下的法治中国！

[1]金梦，中国人民大学法学院博士后研究人员。本文尚未公开发表，请勿引用，多谢配合。

[2]立法权的授予是立法机关通过授予另一机关制定法律的权力加强其立法权，或者赋予另一机关确定某一行为效力的权力的行为；权力的授予则是政府某一部门将授予其的权力委托给其他部门或者行政机关行使。参见薛波：《元照英美法词典》，北京大学出版社2014年版，第392页。

[3][美]E。博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社2004年版，第437页。

[4]这是授权立法区别于与职权立法、配套立法等相关立法概念最显著的特征。

[5]在授权立法出现的早期，由于对授权立法的含义和范围界定不明晰，对于授权立法事项有泛化的解释。授权立法早在戴雪所谓的集体主义时代就被采用，其后英国1547年的《公告法》和1531年的《污水排除法》都一度认为是授权立法的早期例证。但是直到1834年《济贫法》不仅将具体执行济贫事务而且将制定济贫政策的权力一并授予行政机关，才标志着正式意义上的授权立法出现。参见[英]韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第560页。

[7][法]孟德斯鸠：《论法的精神》，张雁深译，商务印书馆2005年版，第185页。

[8][英]韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第558页。

[9]参见李林：《关于立法权限划分的理论与实践》，《法学研究》1998年第5期。

[10]参见邓世豹：《授权立法的法理思考》，中国人民公安大学出版社2002年版，第17页。

[11]参见[英]韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第559页。

[12][美]E。博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社2004年版，第437页。

[13]互联网金融问题、环境保护问题、人口老龄化问题等都是经济发展和社会进步过程中出现的新问题，应对新问题的方式和方法多种多样，但是在法治国家需要使诸多问题有法可依，将新问题所设计到的社会关系纳入法律调整的范围内，采取授权立法的方式是最经济高效的做法之一。

[14]陈金钊：《法治之理的意义诠释》，《法学》2015年第8期。

[15]有学者指出，当代中国授权立法的实践始于1949年的《共同纲领》。纲领规定在普选的全国人民代表大会召开之前，由中国政治协商会议的全体会议执行全国人大的职权，制定中央人民政府组织法。由于《共同纲领》具有临时宪法的性质，中国政治协商会议被授予立法权限，代行全国人民代表大会的职权，这被视为当代中国授权立法的开端。参见周旺生：《立法学》，法律出版社2009年版，第315页。笔者认为，虽然《共同纲领》具有临时宪法的性质，授权中国人民政治协商会议在一定时限内代行全国人民代表大会的立法职权，但是这并不是立法机关将立法权授予不具有立法权的机关，表面上看具有授权立法的相关特征，实质上并不是授权立法。

[16][英]洛克：《政府论（下篇）》，叶启芳、瞿农菊译，商务印书馆2015年版，第83页。

[17]在1982年宪法颁行之前，中国有1954年宪法、1959年宪法和1975年宪法共三部宪法。由于历史时期的特殊性和授权立法研究的针对性，本文仅述及1954年宪法。