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完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系（第1页）

完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系

——习近平立法思想述论

冯玉军[1]

摘要：党的十八大以来，在全面依法治国的战略布局之下，习近平立法思想逐渐形成，对完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系和科学民主立法起到了重要指引作用。这个思想包括四个方面的内容：树立宪法权威、完善宪法监督体制机制是基本前提；完善立法体制是基本要求，要求加强党对立法工作的领导、发挥人大在立法工作中的主导作用、加强和改进政府立法制度建设、实现立法和改革相衔接、赋予设区的市地方立法权等；深入推进科学立法、民主立法是基本途径；加强重点领域立法是基本内容，要求推进公民权利保障法治化，完善社会主义市场经济、民主政治、先进文化、民生与社会治理、生态文明法律制度等。新常态之下的立法工作，唯有坚持以习近平立法思想为指导，深入推进立法理论和实践创新，切实提高立法质量，才能为建设法治中国奠定坚实的基础。

关键词：习近平立法思想完善法律体系立法体制

立法是国家的重要政治活动，立法工作关系党和国家事业的发展全局，在全面建设小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局中，将发挥越来越重要的作用。回顾改革开放三十多年来立法方面取得的成就，中国特色社会主义法律体系基本形成，国家和社会生活总体上实现了有法可依无疑是最为醒目的。但与此同时，随着实践的发展进一步完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，推进国家治理体系和治理能力现代化，使其更好地为改革开放保驾护航，更好地维护国家法制统一，建设社会主义法治国家具有重大现实意义和长远意义。

习近平对新中国成立六十年来立法工作的成就予以高度评价，他说：“我国形成了以宪法为统帅的社会主义法律体系，我们国家和社会生活各方面总体上实现了有法可依，这是我们取得的重大成就。”[2]但面对党和国家未来更为艰巨的使命，他强调要进一步加强和改进立法工作。“国无常强，无常弱。奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。”[3]“形势在发展，时代在前进，法律体系必须随着时代和实践发展而不断发展。要完善立法规划，突出立法重点，坚持立改废并举，提高立法科学化、民主化水平，提高法律的针对性、及时性、系统性。要完善立法工作机制和程序，扩大公众有序参与，充分听取各方面意见，使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，发挥立法的引领和推动作用。”[4]“加快完善法律、行政法规、地方性法规体系，完善包括市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程在内的社会规范体系，为全面推进依法治国提供基本遵循。”[5]以下，就习近平立法思想及其关于法律体系完善的相关论述进行爬梳整理。

一、树立宪法权威，完善宪法监督体制机制

在习近平看来：“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家。实现这个目标要求，必须全面贯彻实施宪法。”[6]众所周知，全面依法治国必须坚持宪法至上，树立宪法权威，建立完善的宪法监督制度。在论及宪法的重要性、权威性时，习近平指出：“我国宪法以根本法的形式反映了党带领人民进行革命、建设、改革取得的成果，确立了在历史和人民选择中形成的中国共产党的领导地位。”[7]“我国宪法以国家根本法的形式，确立了中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义制度的发展成果，反映了我国各族人民的共同意志和根本利益，成为历史新时期党和国家的中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法制上的最高体现……我们要更加自觉地恪守宪法原则、弘扬宪法精神、履行宪法使命。”[8]

宪法实施是宪法保持生命力的关键，也是建设社会主义法治国家的基本要求。必须加快建设包括宪法实施和执法、司法、守法等方面的体制机制，坚持依法行政和公正司法，从而确保宪法法律全面有效实施。依宪治国，就是要坚持人民的主体地位，保障人民的基本权利。依宪治国，就是要用宪法约束公权力，把公权力关进宪法制度的笼子。依宪治国，就必须保障宪法的实施。习近平强调：“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。我们要坚持不懈抓好宪法实施工作。”[9]他指出：“宪法是国家的根本法。法治权威能不能树立起来，首先要看宪法有没有权威。必须把宣传和树立宪法权威作为全面推进依法治国的重大事项抓紧抓好，切实在宪法实施和监督上下功夫。”[10]十八届四中全会决定将每年十二月四日定为国家宪法日，建立宪法宣誓制度，有利于在全社会增强宪法意识、彰显宪法权威，增强公职人员宪法观念，激励公职人员忠于和维护宪法。

宪法监督是保障宪法的正确实施，维护和巩固社会主义民主制度的重要活动和制度。它是维护宪法权威与尊严的客观需要，保证国家法制统一与国家主权的制度基础，保障公民基本权利的必然要求。完善宪法监督制度，其一要坚持党对宪法监督工作的领导，充分认识宪法监督制度的重要性。其二要完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制，建立承担宪法监督职能的具体机构，明确宪法监督的具体程序。习近平指出：“各级人大及其常委会要担负起宪法法律赋予的监督职责，维护国家法制统一、尊严、权威，加强对‘一府两院’执法、司法工作的监督，确保法律法规得到有效实施，确保行政权、审判权、检察权得到正确行使。”[11]其三要加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。其四要在宪法监督的基础上，进一步加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督，努力形成科学有效的权力运行和监督体系，增强监督合力和实效。[12]

二、完善立法体制

改革开放以来，根据宪法、立法法、地方组织法等关于制定法律、行政法规、地方性法规以及规章的规定，我国逐渐构建起了较为完善的立法体制，“它是中央统一领导和一定程度分权的，多级并存、多类结合的立法权限划分体制。最高国家权力机关及其常设机关统一领导，国务院行使相当大的权力，地方行使一定权力，是其突出的特征。”[13]从现实发展看，现行立法体制总体上适应改革开放30多年来我国经济社会发展需要，功不可没，但也暴露出不少问题。“立法体制同其他客观事物一样，它是随着国家政治、经济、文化和社会生活的发展变化而发展变化的。”[14]习近平指出：“各有关方面都要从党和国家工作大局出发看待立法工作，不要囿于自己那些所谓利益，更不要因此对立法工作形成干扰。要想明白，国家和人民整体利益再小也是大，部门、行业等局部利益再大也是小。彭真同志说立法就是在矛盾的焦点上‘砍一刀’，实际上就是要统筹协调利益关系。如果有关方面都在相关立法中掣肘，都抱着自己那些所谓利益不放，或者都想避重就轻、拈易怕难，不仅实践需要的法律不能及时制定和修改，就是弄出来了，也可能不那么科学适用，还可能造成相互推诿扯皮甚至‘依法打架’。这个问题要引起我们高度重视。”[15]

古人云：“法令行则国治，法令弛则国乱。”“明法者强，慢法者弱。”在改革进入攻坚区和深水区的历史新阶段，如何更好地发挥立法的引领和推动作用，关系到全面深化改革能否顺利推进，更关系到改革的成果能否巩固和持久。由此，按照社会经济发展的趋势，回应人民群众的最大需求，不断调整和优化立法体制改革，成为完善中国特色社会主义法律体系的重要保证。按照党的十八届三中、四中全会决定精神，在立法体制完善方面的主要着眼点在以下几个方面。

（一）加强党对立法工作的领导

历史和现实一再证明：“中国共产党的坚强领导是中国实现社会主义现代化的根本保证，是维护中国国家统一、社会和谐稳定的根本保证，是把亿万人民团结起来、共同建设美好未来的根本保证。这是中国各族人民在长期革命、建设、改革实践中形成的政治共识。”[16]党领导人民制定宪法和法律，是党的领导在社会主义法治建设方面的具体体现，也是党坚持依法执政的重要内容。党的十八届四中全会决定指出，“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。”同时提出要“加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序。”[17]改革开放以来立法的实践证明，只有充分发挥党委凝聚各方智慧、协调各方力量的作用，立法工作中的重大问题才能得到有效解决。党的领导为立法工作提供科学的思想指导、政策引导和组织领导，对于确保立法代表最广大人民的根本利益、始终保持立法的正确方向，对于维护社会主义法制的统一和尊严、有效防止立法中的地方和部门保护主义具有重要意义。

“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”依法治国是我国宪法确定的治理国家的基本方略，而能不能做到依法治国，关键在于党能不能坚持依法执政，各级政府能不能依法行政。习近平同志郑重提醒全党同志，要增强依法执政意识，坚持以法治的理念、法治的体制、法治的程序开展工作，改进党的领导方式和执政方式，推进依法执政制度化、规范化、程序化。

从学理上分析，党对立法工作的领导是政治领导、思想领导、组织领导的统一。具体有如下几个特点：第一，它是以执政党的身份执行领导立法的任务。第二，它是组织行为和集体行为，而不是个人的行为。正如周恩来总理所指出的那样：“大家都承认共产党是领导党，共产党的领导是指党的集体领导，党的中央和党的各级领导机构的领导。起领导作用的，主要是党的方针政策，而不是个人。个人都是平等的。”[18]由于立法活动在我国国家和社会生活中的重要性，也由于立法活动是一项科学活动，党作为执政党领导立法，为避免不犯错和少犯错，就需要通过集体领导，运用集体的智慧和力量，制定正确的路线方针政策，领导国家立法。第三，它是由党的中央委员会和相应的地方党委领导立法。党对立法的领导，主要应定位在中央和省级的地方，基层党委不一定都要起领导作用。中共中央通过大政方针指引全国性立法，地方党委也需要通过政策指引地方立法。由于立法调整具有普遍性和非个别性，这对党的政策的宏观性、指导性提出了覆盖面上的要求。按照新《立法法》之规定，在当代中国，地方立法一般是由设区的市以上的主体行使的。因此，主张由一定层级以上的地方党委特别是省级地方党委领导立法，更符合实际情况。第四，它是通过国家权力机关进行的立法。中国共产党与国家权力机关的性质不同，职能不同，组织形式和工作方式也不同，两者不能相互代替。因此，党领导国家立法，进行依法执政，就不能绕过国家权力机关或代替权力机关立法，而应积极支持和尊重人民代表大会履行职能，依照法定程序，开展各项立法活动。

党在中央和地方立法机关设立的党组，应当在所在单位发挥领导核心作用，应当认真履行政治领导责任，做好理论武装和思想政治工作，负责学习、宣传、贯彻执行党的理论和路线方针政策，贯彻落实党中央和上级党组织的决策部署，发挥好把方向、管大局、保落实的重要作用。改革开放以来的立法实践证明，只有充分发挥党委凝聚各方智慧、协调各方力量的作用，立法工作中的重大问题才能得到有效解决；只有坚持党的领导，才能保证党的理论和路线方针政策贯彻执行。

坚持中国共产党对立法工作的领导，党本身也要遵守《宪法》和《立法法》以及其他法律的规定，认真履行党要管党、从严治党的责任。党组议事决策应当坚持集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定，重大决策应当充分协商，实行科学决策、民主决策、依法决策。在对立法工作作具体指导的过程中，要坚持运用法治思维、法治原则、法治方式，实现党对立法工作领导的制度化、规范化、程序化，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。

完善党对立法的领导体制，首先，要完善党内法规制定体制机制，注重党内法规同国家法律的衔接协调、相得益彰。在促进国家法律规范体系完备的同时，构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系，提高党内法规执行力。党章等党规对党员的要求比法律要求更高，党员不仅要严格遵守法律法规，而且要严格遵守党章等党规，对自己提出更高要求。[19]其次，要推进党领导立法的惯例做法规范化、制度化。长期以来，党向全国人大常委会提出修宪建议和其他重要立法建议，党推荐、选派优秀党员担任国家立法机关的职务等，已成惯例。这些惯例做法和权力行使，从立法的角度看，需要有可遵循程序和制度依据。最后，要修改完善《中共中央关于加强对国家立法工作领导的若干意见》，进一步规范党领导立法的工作程序，使党的主张与人民意志相统一，转化为国家意志。同时以党规形式明确党对人大立法的领导程序和行权边界，明确党组织与国家政权机关的关系。[20]

（二）发挥人大在立法工作中的主导作用

作为我国政治制度中最重要的顶层设计，人民代表大会制度体现、协调和处理人民代表大会与公民，人民代表大会与国家行政机关、司法机关的关系，是人民参政议政、决定国家和社会公共事务的基本方式。我国现行《宪法》规定：“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关”“是行使国家立法权的国家机关”。《立法法》进而对全国人民代表大会及其常委会、地方人民代表大会及其常委会的立法权限作了界定。

发挥人大在立法工作中的主导作用，一要明确最高立法机关的专属立法权，协调处理好人大立法和常委会立法的关系，强化上位法对下位法的监督统合作用，确保法制统一。依照《宪法》和《立法法》，二者行使国家立法权的基本权限划分是：全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律；全国人大常委会制定和修改除应由全国人大制定的法律以外的其他法律。未来除了继续有效发挥全国人大常委会的立法职能以外，应相对加大和增强全国人大本身的立法职能。全国人大所制定基本法律的修改原则上仍由全国人大按立法程序进行，增加全国人大和地方各级人大立法的数量，进一步体现立法的民主性。扭转常委会立法比重过高的局面，逐渐实现人大立法由被动“虚置”向主动“主导”、由“常委会主导”向“人大作用实在化”的方向转变。

发挥人大主导立法工作，二要明确不同立法主体的立法权力边界，协调处理好人大立法和行政立法、地方立法的关系，以全国人大及其常委会为中心展开有效的宪法和法律监督，保证行政立法和地方立法与宪法法律的统一，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。当前我国行政立法和地方立法的数量远远超过法律的数量，即使是全国人大及其常委会的立法，实际起草机构大多数仍是国务院或其下属行政机关。对此有必要进一步厘清国家立法机关对国务院授权立法的范围、边界，企业、财税、金融等领域的基本法律经过实践检验、条件成熟时应由全国人大或者全国人大常委会制定。与此同时，在明确中央立法权限的同时，各级地方立法权限也要尽可能明确划分，表述上“宜细不宜粗”，强调可执行性，避免语义模糊，防止其他立法主体的“越权”现象。对地方立法“授权”和“限权”，要充分适应各方面的复杂情况，不宜“一刀切”。应当审时度势，当宽则宽，当严则严，发挥中央和地方立法机关的“两个积极性”。另外，现行《宪法》第62条、第67条规定，“监督宪法实施”的权力属于全国人大及其常委会，“解释宪法”的权力则排他性地属于人大常委会，这些重要机制亟须在实践中激活应用。

发挥人大主导立法工作，三要进一步完善人大监督的体制机制。习近平指出，“人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督。”具体说来，人大可以通过“备案审查”和“改变撤销”两种机制对规范性文件进行监督。十八届四中全会《决定》指出：“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。”新修订的《立法法》增列主动审查、增加全国人大专门委员会和常委会工作机构对审查建议的反馈、重申司法解释为备案审查对象等举措。此外，应启动对违反宪法法律的规范性文件“改变撤销机制”。实际操作中，可先选择某些违宪违法严重、负面影响大的典型规范性文件，予以改变或撤销，以发挥警示作用，提高各级各类机关、组织维护法制统一的自觉性。

发挥人大主导立法工作，四要加强人大主导立法的平台保障和人才资源库建设，提高人大常委会有丰厚学养和法治实践经验的专职常委比例，建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度。

（三）加强和改进政府立法制度建设

我国的政府立法有三种形式：行政法规、部委规章和地方政府规章。其中，行政法规的制定主体为国务院。部委规章是国务院各部门（包括国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构）根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，按照法定程序制定的执行性规范文件。地方政府规章是省级人民政府和较大的市的人民政府（包括省会所在市的人民政府和经国务院批准的较大的市的人民政府）根据法律、行政法规和地方性法规，按照法定程序制定的执行性规范文件。地方政府规章的内容不得与法律、法规相违背，其效力从属于宪法、法律、行政法规和地方性法规。习近平认为，“能不能做到依法治国”的关键，一看“党能不能依法执政”，二看“各级政府能不能依法行政”。[21]而做到依法行政的一个重要前提，则是在不与宪法法律相抵触的前提下民主、科学地推进政府立法工作。

十八届四中全会《决定》指出：“加强和改进政府立法制度建设，完善行政法规、规章制定程序，完善公众参与政府立法机制。重要行政管理法律法规由政府法制机构组织起草。”其意义在于：明确政府立法在国家立法体制中的地位，加强政府立法工作，运用法律手段促进各地方各领域的经济社会协调发展，实现社会全面进步，体现了民主立法和科学立法相结合，人民参与和专家、专门机关相结合。

首先，新《立法法》对行政法规的制定权限做了细致规定：国务院法制机构应当及时跟踪了解国务院各部门落实立法计划的情况，加强组织协调和督促指导。国务院有关部门认为需要制定行政法规的，应当向国务院报请立项（第66条）；行政法规由国务院有关部门或者国务院法制机构具体负责起草，重要行政管理的法律、行政法规草案由国务院法制机构组织起草（第67条）；行政法规的决定程序依照国务院组织法的有关规定办理（第69条）。其次，新《立法法》也详尽讨论了规章的制定权限：一是制定部门规章，没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责（第80条）；没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范（第82条）。再次，考虑到地方实际工作的需要，新《立法法》规定，应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规（第82条）。最后，要求政府法制机构勇于担责，对各项重要的政府立法从事前、事中以及事后进行严格审查和监督，力求使政府的每一个立法活动从程序到实体内容都符合宪法和法律。

（四）实现立法和改革相衔接

改革是“变”，法治是“定”，二者既相互冲突，又辩证统一。习近平强调：“我们要着力处理好改革和法治的关系。改革和法治相辅相成、相伴而生。”[22]他指出：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”[23]应该以法治推动改革，用法治规范改革，推进全面深化改革和法治社会建设同步、有序、健康发展。具体说来，“要实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革发展需要。在研究改革方案和改革措施时，要同步考虑改革涉及的立法问题，及时提出立法需求和立法建议。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。”[24]与此同时，还要切实维护法制统一和尊严。完善立法体制，必须满足维护法制统一的要求，使立法符合我国法律体系的渊源结构和效力层级的制度设计，维护宪法和法律的权威，禁止规范性法律文件与宪法、法律相抵触和冲突。

按照总书记高屋建瓴的思想指导，修订后的《立法法》将“发挥立法的引领和推动作用”作为《立法法》的制定宗旨并列为第一条，同时规定：全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定（第13条）。针对现行授权立法规定比较原则化，有些授权范围过于笼统、缺乏时限要求等问题，《立法法》规定：授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等；被授权机关应当在授权期限届满的六个月以前，向授权机关报告授权决定实施的情况（第10条）。

（五）赋予设区的市地方立法权