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绿色发展理念与环境立法创新（第2页）

1。2014年新环境保护法对绿色发展理念的诠释

新法立法内容的创新，集中体现在对绿色发展理念核心要义的完整反映。绿色发展理念以全面可持续发展为目标，要求正确处理经济发展同环境保护的关系，需要经济社会与环境协同发展，在面对经济发展与环境保护冲突时，要求以环境保护为优先。新法规定的“推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”的立法目的以及“经济社会发展与环境保护相协调”的环保策略，[36]都是对绿色发展理念的完美阐述。

然而，高利红教授等学者认为：“新《环境保护法》之立法目的仍然存在着价值缺失与不足，最终要旨仍然强调的是经济社会的发展，环境保护仅仅作为其发展过程中需要注意、协调的附属”，以“促进经济社会可持续发展”作为环境法的根本目的，最终可能导致环境环保工作回归到经济社会发展的重心之上。[37]徐祥民教授则主张将我国环境法的立法目的表述为：“为保护和改善环境，防治污染和其他环境损害，促进人与自然和谐，制定本法。”[38]环境法的目的应以保护环境，促进人与自然和谐为最终目的。这些问题都值得进一步深入研究。

从现实情况分析，“当前经济与环境的协调关系是可持续发展关注的主要内容之一，特别是对发展中国家来说，建立二者的协调关系尤为重要。”[39]在发展中国家，首先面临的挑战就是人口、贫困问题，需要通过经济的快速发展摆脱贫困。而正处于经济高速发展过程中的我国，为促进经济发展，对自然资源的需求量越来越大，同时排放出大量的废弃物，破坏了生态环境的结构和功能，环境问题已然成为制约国民经济发展的瓶颈，成为威胁公众健康的重要因素。在我国面临着经济发展与环境污染、生态破坏的双重压力之时，绿色发展道路成为我国谋求可持续发展的必然选择。也正是在此背景下，党中央的两代领导人，胡锦涛同志和习近平同志都提出要大力推进“绿色发展”。寻求绿色发展，走绿色发展的道路，需要正确处理环境与经济的关系，采取有力环保制度与策略，以环境保护优先，为社会公众的生存以及经济、社会发展提供良好的自然资源与生态环境。

从理论上分析，“可持续发展战略旨在促进人类之间以及人类与自然之间的和谐”，[40]“可持续发展”的理念已然包含了“人与自然和谐”的内容。进一步说，“人与自然和谐”也并非排除经济、社会因素的和谐。人与自然的和谐，归根结底是人在经济社会活动中的行为要与自然和谐，而人的行为与活动的目的是为了生存与发展。另外，面临环境压力，处理环境与经济的关系也是在处理环境问题、防范环境污染和生态破坏的过程中所必然需要调整的。《环境保护法》并非只强调环境就能回避环境保护工作以经济社会发展为重心，并非只强调环境保护的重要性而无需对环境与经济关系问题进行主动调整就能保证环境保护的绝对优先性。

因此，笔者认为，新法对环境保护与经济社会发展关系的调整模式，是现阶段处理环境与经济关系问题的最优选择，既不能为经济利益牺牲环境，也不能因保护环境而停止发展，二者必须协调。新法规定“推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”的立法目的、“保护优先”的基本原则，并通过法律制度和法律责任对二者关系予以保障，充分体现了以正确处理经济社会发展与环境保护关系为核心的绿色发展理念。在此基础上，新法设计了若干制度来实现经济社会发展同环境保护相协调。新法不仅通过对经济活动的强制性措施来保障经济社会发展与环境保护冲突时的环境保护优先，还通过鼓励支持环保产业发展（第7条、第21条）、增加环保财政投入（第8条）、绿色采购和绿色消费（第36条）、促进清洁生产与资源循环利用（第40条）等法律机制将生态（环境）作为经济发展的增长点，完整阐释了绿色发展理念。新法对经济社会发展与环境保护关系的这一调整，正是在绿色发展理念指导下的立法创新。

2。2014年新环境保护法贯彻绿色发展理念的立法技术创新

笔者认为，为了落实绿色发展理念的核心要义，新法摒弃以往仅仅以立法目的条款规定“可持续发展”的立法模式，开创了新的调整模式，即通过“立法目的+环境保护国家战略+经济社会发展与环境保护相协调策略+保护优先等原则+若干制度+违法责任”的立法模式，对环境保护与经济社会发展之间关系进行调整，并以法律制度确保其在实践中得以落实。

新法第1条关于“推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”的立法目的，“重新界定了环境资源保护法的目的和任务，把环境保护作为独立的立法本位从依附于经济社会发展中明确提升出来，成为制衡经济社会不当发展即不可持续发展的生态底线。”[41]这一立法目的以“生态文明”为终极目标，以“可持续发展”为直接目标和实现终极目标的途径，决定着整个环境资源法的指导思想、法律的调整对象，也决定着环境法的适用效能。[42]这一通过促进经济社会可持续发展最终实现生态文明的立法目的，在法律价值关系的选择与排序上明确了环境保护与经济社会发展二者之间的关系——协调关系。

新法第4条第一款规定了环境保护国家战略，即“保护环境是国家的基本国策”。“基本国策是对国家经济建设、社会发展和人民生活具有全局性、长期性、决定性影响的基本准则。”[43]新法将“保护环境”的基本国策从政策[44]上升为法律，在环境保护基础性、综合性立法中重申“保护环境”的基本国策地位，即意味着保护环境是国家经济建设、社会发展中全局的、长期的、决定性的准则，适用于所有环境保护领域。以第一款基本国策为基础，新法第4条第二款明确了“使经济社会发展与环境保护相协调”的策略，对环境保护与经济社会发展的关系进行了纠正。二者的协调关系首先体现在“要以环境保护优化经济增长，推动经济全面协调可持续发展”；[45]另外体现为二者协调之中的主次关系，即环境保护在这对矛盾统一中占主要地位。环境保护的优先地位又通过第5条基本原则予以进一步明确。

新法第5条明确提出了五项环境法的基本原则，其中第一项原则就是“保护优先”。根据全国人大常委会法制工作委员会对保护优先原则的解读，保护优先“就是要从源头上加强生态环境保护和合理利用资源，避免生态破坏”。[46]通过“分析国内学者对近似概念的描述、国内已有环保政策文件和法律的表述”[47]，对“保护优先”原则的解读也大多是从处理环境保护与经济社会（或其某个特定的领域）发展之间的关系角度进行的。[48]这一解读也是对经济社会发展与环境保护相协调这一关系的另一层含义的回应，即在特殊保护地区，环境保护优先于经济社会活动。但是“从立法技术而言，环境基本法的立法目的、基本国策和基本原则三个条款应是紧密联系，相辅相成的”[49]。因此，通过对新法总则条款进行系统性解读，我们认为“保护优先”原则所承载的功能是“遇到环境（生态）风险科学性不确定的情形，应以保护环境（生态）为优先原则”，即“学理表述应为风险防范原则”。[50]“风险防范原则”的解读更进一步体现和保障了环境保护的优先性，即某一经济活动只要可能会遇到环境（生态）风险时，即使科学上仍不能完全确定，也应以保护环境为由而对其进行调整，防风险于未然。

新法除了总则中对环境与经济关系进行原则性调整外，还通过相关制度落实这种新常态的“协调关系”，并通过违法责任条款保障该等“协调关系”在实践中的顺利实现。新法中共有21个条款（详见表1），分别通过对经济活动进行环保强制性要求或采用经济措施治理环境的具体表述来实现这种“协调关系”的新调整，辅之以5条违法责任条款[51]对污染环境或破坏生态的经济行为予以制裁。

表1我国新法中对环境保护与经济社会发展关系调整的条款

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综上所述，新法通过“立法目的+环境保护国家战略+经济社会发展与环境保护相协调策略+保护优先等原则+若干制度+违法责任”的全新统一的立法模式，将环境保护与经济社会发展之间关系归位为经济社会发展与环境保护相协调，且强调环境保护优先，以此促进经济社会可持续发展，并最终实现生态文明。新法的这一新型立法技术，是在我国环境保护领域实践绿色发展模式，落实绿色发展理念的一种立法技术创新。

四、绿色发展理念与发展中国家环境立法

面临经济如何持续高速发展与如何避免环境问题愈演愈烈的并存困扰，我国环境立法适时引入绿色发展理念，通过2014年新法对环境与经济关系问题进行全面立法调整，从以往的“环境保护与经济社会发展相协调”转变为“经济社会发展与环境保护相协调”。在绿色发展理念指引下，我国新法对环境保护与经济社会发展问题的全新调整模式是否与国际环境立法潮流一致，是否能为其他发展中国家提供立法经验，值得进一步探讨。

我国与俄罗斯、印度、巴西、南非同属“金砖国家”[52]，是当前世界经济增长的重要动力。经济发展所带来的环境问题却同时成为五国经济可持续发展的绊脚石。如何处理经济社会发展与环境保护的关系成为金砖国家的共同课题（见表2）。

表2金砖国家主要环境立法之立法目的条款对环境与经济关系的调整

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续表

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如表2所示，除印度外，金砖各国的环境立法[53]大多不约而同地以立法目的条款对如何处理环境保护与经济社会协调发展之间的关系予以明确，都在环境立法中尝试进一步诠释可持续发展理念。其中，巴西颁布的第88351号法令规定了国家环境政策，是金砖国家中最早将“促进经济发展与环境保护和生态平衡之间的协调关系”[54]作为环境基本法的立法目的。南非在其1998年《国家环境管理法》中明确提出：“在发展经济、社会的同时确保生态系统的可持续发展以及自然资源的循环利用。”[55]但印度现行有效的1986年《环境保护法》[56]并未直接涉及对环境与社会经济关系的调整。与印度环境法相反的是，2002年俄罗斯通过《俄罗斯联邦环境保护法》明文规定了要“保证平衡地解决各项社会经济任务，保持良好的环境、生物多样性和自然资源”。[57]

表3金砖国家主要环境立法条款中涉及调整环境保护与经济社会发展关系的条款统计

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通过对金砖国家主要环境立法文本的梳理（见表3），尤其是通过对立法目的条款的解析，笔者认为，金砖国家主要环境立法均试图对环境保护与经济社会发展问题进行一定的调整。

巴西关于国家环境政策的法令颁布于1983年，其立法目的明确为“经济发展与环境生态之间的协调关系”，对环境保护与经济社会发展关系的调整表述为“协调关系”，并有相关法律制度与违法责任来保障。但是巴西环境法并未明确在二者出现冲突时环境与经济以谁优先的问题。