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党规在法律体系中的地位与作用02（第1页）

党规在法律体系中的地位与作用02

因此，根据新条例的规定，征求意见情况和协商情况，是草案送审稿的必要组成部分。如果缺乏这些组成部分，从立法法的法治要求来讲是不合法的。在这里面我们看到党内立法的论证、参与、协商的法律效力机制保障仍然是不够充分的。目前来看，新条例在征求意见的处理上、效力保障机制上，更多遵循内部工作的程序习惯，缺乏理由说明，缺乏对意见参与方的回应性、公开性。这是需要在以后的条例修改或者实际工作中加以改进的。这里，我试图提出一个地方性的样本，供以后党内制定各级规范进行参考或者在新条例进行修改时可以加上这一条。2008年的《湖南省行政程序规定》对于征求意见效力保障机制的设计，我认为是比较合理的：要求对于专家意见和公众意见吸纳来了之后，制定机关有责任对这些意见进行完整地分类处理，同时对于采纳不采纳的情况进行理由说明并及时公开。这就建立了明确的说明理由制度，要求在正式文本公布之后，同时公布对意见的处理情况，这就推进了立法的公开性和回应性。

经过多方参与的科学民主的起草程序之后，一部法规走到了审议批准的程序。经过这个程序，一个法规就呱呱坠地了。审议批准的程序也非常重要，因为起草机关毕竟不能代替有权制定党内法规的职权机关。

草案的审核要点是同时进行合法性与合理性的审查。新条例要求草案的审核要从六个方面着手：第一，我们制定的是党内法规，首先审查法规与党章是否一致，与党的理论、方针、政策是否相抵触。如果与党章不一致，只能退回去重做。第二，是否与宪法法律相一致。我们知道所有的党内立法都是为了帮助党组织跟党员干部在宪法法律范围内活动，所以与宪法法律不一致的也要退回去重做。第三，与上位党内法规是否一致。上位党内法规指的是党章以外，以准则、条例的形式所表现的效力位阶相对较高的党内法规。刚才我们说制定较低位阶的党内法规时，不仅要审查与党章、宪法、法律的一致性，还要审查与准则、条例的一致性。如果不能跟准则、条例一致的也必须退回去重做，因为这违反了法制统一原则。第四，是否与其他党内法规相冲突，这指的是新制定的一部党内法规是否能够与之前的法规进行衔接。这是新法与旧法之间的规范协调问题。第五，是否与有关部门和单位之间进行协商。这个也是对前面起草阶段的要求，相关机关要看你是不是按照新条例的要求经过了征求意见的合格程序。第六，是否符合制定权限和程序，有没有越权。

审议批准的审查要点基本反映了新条例对于新的党内法规制定的各个规范要素的提炼与归类。但是这里面仍然有一点不足，就是在起草阶段，我们强调草案既要征求专家意见，又要征求公众意见，同时要进行部门协商，在审议批准程序当中，对专家意见、公众意见怎样进行反馈和处理，没有明确提及。只要求审查草案是不是与有关部门和单位协商过了，没有要求审查草案是否也完整反映了专家论证的意见和公众参与的意见。这使得审议批准程序与起草程序在要点对应上出现了一定的错位，省略掉了对征求意见当中的专家意见与公众意见的审核要求。这其实不利于党内立法朝着科学化、民主化方向的推进。我们在以后新条例的修改以及党内直接立法过程当中要注意这一点。一定要注意审议批准程序与起草阶段的工作进行要点性对应，不仅要考察协商意见，还要考察在起草阶段所反映的公众意见以及专家意见，这样才能保证党内立法真正满足科学、民主的要求。

（五）党内法规效力等级体系

新条例规范了党内法规效力的等级体系，之前我们也有所提及。这是一个四层体系，第一层是党章，第二层是中央党内法规。中央党内法规，也就是新条例所规范的党的中央组织所制定的法规，包含六种规范形式。严格来讲，党章也属于中央党内法规，但是新条例所指的主要是党章之外以其他六种规范形式表现出来的中央党内法规。它分为三个内部效力层次。党的中央组织，可以同时选择六种规范形式来分门别类制定规则。首先是准则仅次于党章，也是中央党内法规，它是对党的政治生活的全面规定。其次是条例，条例是对党的重要生活某一方面的完整规定。最后是细则性落实性的规定，是规定、规则、办法、细则四种形式，属于内部第三效力层次。

这样，即使是由同一主体所制定的党内法规，实际上也存在效力差别。如果它选择了以“准则”这个名称来命名某一部法规，我们就认为它的效力位阶要高于它以“条例”和“规则”所命名的法规。

党内法规提出的第三层级，就是由中纪委与中央各部门所制定的法规。这只能选择四种形式，就是说它不能叫党章，不能叫准则，也不能叫条例，只能叫规则、规定、办法和细则，这四种规范形式是同位法规。

第四级就是省级党委法规。省级党委法规也不能叫党章、准则、条例，只能叫规则、规定、办法和细则，也是同位法规。

这四级之间在总体效力上是递减的。党章最高，中央党内法规其次，当然中央党内法规有内部效力差异，第三级是中纪委、中央各部门法规，第四级是省级党委法规。这是一个层次分明的体系。

（六）党内法规的效力冲突规则

新条例规定了党内法规的效力体系之后，必须要解决效力冲突的规则问题。这也是2000年国家层面的立法法的立法重点。如果没有能力建立相对明晰的冲突规则和冲突解决机制，立法打架的现象将严重损及立法的权威。

新条例简要规定了党内法规的效力冲突规则。第一条规则是同位法规冲突怎么处理？特别法优于一般法，然后新法优于旧法，这是法理学的基本共识。第二条规则是对于中纪委和中央各部门法规的冲突要提请处理，原则是由中央机构来进行处理。第三条规则实际上是监督规则，是更高一级的党组织对下一级党组织的党内法规制定行为的监督，它确立的是撤销规则，是中央可以责令改正或者撤销触碰红线法规。中央可以撤销中纪委、中央各部门以及省级党委的法规。那么哪些情况是触碰了红线呢？第一种情况是与党章以及党的方针政策相抵触的，这是要被撤销的；第二种情况是与宪法法律不一致的，也是要被撤销的；第三种情况是与中央党内法规相抵触的，也要撤销。这三种情形，中央可以基于监督权撤销下级党组织所制定的党内法规。撤销规则适用在哪里呢？适用在备案审查程序当中。本文第四部分会对备案程序进行专门解析。

新条例同时规定了党内法规的解释规则，原则上由各个法规所指定的机关负责进行解释。围绕解释权的条款，通常会规定在一部党内法规附则部分的最后一两条，说明本法规由什么机关负责解释，通常是有制定机关进行解释。新条例认为法规指定的机关就是法规的法定解释机关，而法规解释与法规具有同等效力。这在法理学体系中很容易理解，就是有权机关做出的法律解释与它所解释的法律具有同等效力。但是这个同等效力必须要进行正确的理解。它不是指一个法规的解释是与法规本身并驾齐驱的，而是法规的解释必须在符合法规本身的原则和制度的前提下，才作为法规规范体系的一部分而被纳入，从而使得法规解释与法规本身具有一体性。如果法规解释违反了法规本身的基本原则和制度，那么这个解释是无效的，它解释的内容就不能够并入法规本身而成为同一效力平台上的规范，所以这里面存在法规解释的最大射程问题。因此不是想怎么解释，就怎么解释，必须是在法规本身的规范射程之内，超出这个范围，解释是无效的。

综上，解释了党内法规的生产流程体系，按照这个体系，可以生产出大量的党内法规。那么我们如何保证它们之间效力的一致性？仅仅依靠党内立法程序中的审核、审查、参与机制，可能还是不充分的。总有漏网之鱼，总有不合理的规定会存在于法规之中，那么我们必须要对它进行延伸的监控和审查。这就涉及了党内立法的备案审查问题。

四、党内法治：备案审查制度的优化

2013年出台的《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》就是对党内法规效力的一致性进行追踪性备案、审查的一部重要法规，是对党内法规体系的重要完善。

法律不仅要立，还有改和废的问题。“立改废”是法律体系自我融贯于完善的连续性过程。我们刚才讲新条例，“立”只是其中的一个环节，立出来之后，要不要改，要不要废，怎么改，怎么废，就要依赖于备案审查的程序。

新条例确实是党内立法法的基本法，但还存在两个有待补充的制度间隙。一是前面的条例只有原则性的规定，没有细节性的制度，因此需要细节性的制度予以补充落实。二是新条例仅仅关注“法规”，对于属于党内制度的规范性文件没有纳入调控的范围。这两个制度的间隙由《中国共产党党内法规和规范性文件的备案规定》进行了无缝的补充，从而对推进党内法治具有积极的意义。

（一）备案审查程序的适用范围

我们需要注意备案程序所适用的范围。这个规定不适用于中央党章以及中央党内法规及其规范性的文件，其适用范围是相对较窄的，不是对所有的党内法规的备案审查，它也不适用于省级党委以下党组织的规范性文件。就是说它上不适用于党章、中央党内法规及其规范性文件，下不适用于省级党委以下的规范性文件。它只适用于中纪委、中央各部门以及省级党委的党内法规和规范性文件。它是对一部分党内法规和规范性文件的要求。

但是，它同时也要求，比如省级党委以下党组织的规范性文件，由各省级党委所建立相应的备案审查制度来加以管控。就是说中央就不管你这一层了，但是你要按照中央立法法以及备案的规定要求，建立相应的配套制度。这实际上把备案审查的权力下放给省级党委了，由后者按照中央立法法的要求相应地建章立制，以实现本省范围、省委管辖范围内的党内相应规范文件的合宪、合法与合规。党章、中央党内法规及其规范性文件的效力层级属于第一、第二层，相对更高，其备案审查程序比较特殊，因此我们可以认为这次备案规定没有把它纳入范围之内，但是以后如何对它进行备案、审查，还有待制度的进一步完善。

这里面我们还要对“规范性文件”做一个界定：所谓规范性文件指的是《党内法规制定条例》所讲的那些法规之外的、各级党组织在履行职责过程中所形成的、具有普遍约束力、可以反复适用的决议、决定、意见、通知等。注意一下，在名称上有利于进行区别，规范性文件只能叫决议、决定、意见、通知，而不能叫准则、条例、规则、规定、细则等由新条例所明确化的专门的规范名称。

（二）备案审查的要点

总体上来看，备案审查的要点在合法性审查部分与我们之前所讲的草案审核的标准是相同的。就是说备案的时候也要再看一遍：党内新的法规是否与党章一致，是否与宪法法律一致，是否与上位法规一致，是否与同位法规有冲突，是否遵循了法定的制定程序和权限。

但是在合理性审查部分有所区别，要求备案审查机关对党内法规是否明显不当做出审查。显然，制定程序中的审核标准要低于事后的备案审查阶段的标准。为什么会低于这种标准？我们可以这样解释：备案审查主要是由中央的审查机关对低一级的党内法规的监督权或者监督程序，因为有上下级的监督程序，所以审查要求更高、更全面，或者更加具有一定的裁量性质；而对于同一机关的内部所进行的草案审核，合理性的整体要求可以相对低一些。正因为有监督性质，所以备案审查阶段对合理性审查的要求也非常高。如果明显不当，即使满足了上面所讲的符合党章、宪法、法律等一系列合法性要求，仍然可能被退回去进行修改或者被撤销。

（三）备案审查的法律效力

对于备案审查程序是有明确的法律效力规定的。对于符合条件的党内法规，要予以备案并且纳入文件目录，进行公布。党中央周期性地公布党内法规和规范性文件的目录，通过备案审查之后公布出来，就产生了正式的法律效力。在审查过程当中，对不符合条件的，审查机关可以建议制定机关自行纠正，逾期不纠正，由中央办公厅提出纠正或者撤销的建议，报经中央决定，一旦中央决定下来，就可以直接撤销。前面谈到，中央可以对踩了三条红线的法规——违反党章、违反宪法法律以及违反中央党内法规的——进行改正或者撤销。中央的决定可以直接撤销有关法规，撤销之后的党内法规，自然就不可能继续有效。

（四）党法与国法备案审查的衔接联动机制

备案审查制度的亮点是规定党法与国法备案审查的衔接联动机制。

本来属于党内法规和规范性文件的备案审查，为什么要建立与国法之间的联动机制呢？这是由我国宪政体制的特殊安排决定的。