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论地方立法的人大主导作用（第3页）

从目前情况来看，对法案审议的质与量这两方面，地方人大都表现出一定的局限性。在审议法案时，因为人大几乎不会遵循法定的程序规定来严格限制，这样，正式提出的法案总能够轻易通过，影响着法案审议的质。在法案审议的量方面，虽然人大对一些重要制度，先经过反复谈论和证明，再做出实质性修改甚至是否定性修改，但总体而言，高质量的审议量是占少数的。笔者试分析产生的原因：

（1）身份被迫转变。

一般情况下，政府先经过多次讨论、修改形成了一份政府提案，再提交给地方人大审议。虽然这份提案是新出品，但占尽了先天优势，因此留给人大进行后天雕琢的余地已不多。法律赋予了地方人大在审议环节中充当“确定者”这个重要的身份，但实际操作中，却成了一名纯粹的“确认者”。即使人大投了反对票并提出意见，政府部门很可能会以难以操作来回应，[14]人大自身又存在拟订方案方面的缺陷，最后也只能不了了之。

（2）未进行充分审议。

首先，从发表审议意见的实践情况来看，常委会多在分组会议中，对法案提出的背景进行询问和了解，然后表达意见。整体而言，双方观点的交流、思维的碰撞都不多见。其次，从常委会组成人员的实际情况来看，大部分成员都曾经是政府机关工作人员。当政府部门希望人大赞成通过时，很可能直接利用这层微妙的关系。

（三）完善环节地方人大主导作用不足的原因分析

其一，地方人大对政府的习惯性依赖。法规通过后，地方人大发现了已制定的法规随着一些新情况的出现，比如国家法律修改，原法规已经不能再适用，此时人大也不会自行启动修改程序，而是选择先征询政府主管部门的意见，这项法规是否需要及时修改。

其二，地方人大到目前为止，都没有建立一个完整的制度化的监督机制。地方政府主导法律解释权的运用，在法外谋取利益，导致人大的立法解释权名不副实。

四、加强地方立法人大主导作用的建议

全国人大常委会委员长张德江在广东出席第21次全国地方立法研讨会时强调：“充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，抓住提高立法质量这个关键，加快形成完备的法律规范体系，为协调推进‘四个全面’战略布局提供法治保障。”[15]

（一）加强地方立法人大主导作用的思路设想

在我国，人民代表大会制度不仅是基本政治制度，而且是社会主义特色的民主政治体制。人大作为最重要的立法主体，不仅应体现“人民当家作主”，还应当由其主导立法的整个过程。从现状看，地方人大只能称为法律上的权力机关，还不能称为事实上的权力机关。因此，地方人大要真正强化在立法过程中的主导作用，应当积极采取措施，以改善目前的不利状况。鉴于此，笔者设想可以遵循以下思路解决。

1。培养关于在地方立法中发挥主导作用的正确认识

由于存在习惯性或传统性的认识，在一定程度上，弱化了地方人大在立法过程中的主导地位。先看地方人大的内部人员组成，超过一半的人员都有着党委或政府工作的经历，如今换岗过来的年长者。[16]虽然客观上分析，地方人大是地方最高国家权力机关，处理的事务广泛，务必要有一些丰富的社会经验和阅历且具备专业知识的成员参与到工作中，但是在实际工作中，我们很容易发现以下情况：这部分转岗过来的年长成员认为自己从核心人员降到了一般职员，和以前的政府职位上位高权重相比，心里有着较大的落差，自然也就提不起工作干劲，这是地方人大在地位方面的认识出现了偏差。

另外，还有一些在人大工作的同志没有理性看待自己的职责，受到导致人大主导地位旁落的客观因素的影响，如担心如果自己依法行使职权，给一府两院找了岔子，之后会不会给自己带来麻烦。一旦类似的畏难情绪占了上风，自然不能合理地履行职责。

如果想生人大在地方立法中占据主导地位，前提是立法者自身有工作的热情和干劲。因此，从实践上看，提高地方人大对其职责和地位认识的准确度和清晰度是十分关键的。

2。克服长期形成的依赖政府立法的习惯性心理

从前文所述的地方立法现状看，地方人大缺乏应有的自主性和主动性，对政府的依赖是贯穿立法过程始终的。比如，在立法准备阶段，项目大多数由政府部门提出，在立法完善阶段，修改程序也还是多由政府启动。

地方人大秉承地方性法规规定得越细，适用的范围就会越窄，应该让政府具体问题具体分析，灵活处理。一般情况下，只制定宏观的、原则性的、抽象性的法规，甚至有些法规对一些实质性问题可能出现含糊其词、模棱两可的情况。这就导致一些地方性法规只有经过政府部门制定实施细则后才能真正运用到实际生活中。

同时，客观上为了满足社会经济快速发展对大量立法的需求，主观上出于强烈的依赖心，地方人大非常乐意政府能通过积极立法，把这些大法规分解细化成具体的“小法规”。最终导致解决实质性问题的立法主体不是人大而是政府。

此外，在立法实践中，地方人大甚至把一些本不属于政府部门管理范围的法案，交由政府负责起草，这无疑又弱化了人大的立法主导地位。

3。实行人大组织协调地方立法新方式

强化地方人大这个立法主体的主导地位，这个任务已经迫在眉睫，但绝不是一味地排斥其他主体，拒绝他们的介入，以消灭任何影响因素。[17]相反，地方人大可以创造一种以自己为主导，相互配合的和谐稳定格局，多方出力后这样能弥补人大在立法方面的不足之处，制定出质量更高的法律，也能更好地适应对立法要求专业化和灵活化的社会。

比如，在起草环节，地方人大可以建立一个包含多元主体的法规起草小组，组织政府部门、专家学者等参加。格局的前提是地方人大要发挥好主导作用，将工作重心放在组织、协调上。接着明确起草要达到的目标，提出具体的要求，利用政府、社会等诸多资源优势来落实起草工作，同时也要对起草中出现的重大分歧进行协调，做好协调工作。

（二）强化地方立法人大主导作用的机制构建

1。构建立法项目规划机制

如前所述，立项项目来源单一，使地方人大在立项环节主要受政府的强势影响，人大可以建立立法项目规划机制，保障和强化自己的主导权。新《立法法》，已经把编制立法规划和年度立法计划纳入其中，可见其重要性。规划立法项目具有一定的预测性、导向性，能保证整体立法的及时性和系统性。

首先，人大统一立法项目的标准：一是合法性，即在立法权限内；二是必要性，即符合社会需要；三是可行性，即措施有足够的物质条件。[18]然后，人大紧密结合当地经济社会发展情况，对提出的立法项目进行分析、研究，筛选出符合标准的立法项目并列入规划。这样，人大就在立法项目这个立法源头中起到了毋庸置疑的主导作用。

2。构建人大集中起草机制

从前文所述可知，政府部门起草的法规占大比重，笔者建议构建集中起草机制，即地方人大统筹安排立法资源，建立通过各种形式组织相关政府部门、人民群众等主体共同参与立法起草工作的机制，以逐步增加地方人大自主起草数量，进而逐渐占据地方人大在法规起草中的主导地位。

在实际操作中，无论何时，其他主体都要以人大为机制的中心，人大要始终担负组织者和协调者的重任。对于涉及面广的法规，可以由人大主导起草；对综合性较强的，可以由人大组织，和政府部门共同起草；对专业性较强的，可以委托专家学者进行起草。[19]集中起草机制客观上加强了立法调查和研究，汲取了多方意见，有利于提高立法质量，也是发挥人大立法主导作用一个重要方面。

3。构建规范的“人大提前介入”机制

在确定了立法项目之后，人大相关工作机构主动与政府部门及有关单位沟通，充分了解各个工作环节的安排情况，共同研究法规涉及的重要问题，及时帮助解决遇到的难题，督促按时完成任务，以掌握立法工作开展进度，争取做到全程参与。[20]但是，提前介入必须是规范的，以引导与督促为主，提前明确介入的时间、范围等。提前介入机制能增强工作的主动性和时效性，也能强化人大在立法过程中的主导地位。