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完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系（第2页）

地方立法在我国整体立法工作中有着十分重要的地位。在全面深化改革的新阶段，通过下放立法权、明确地方立法范围有助于省市地方及时高效立法，解决经济社会发展过程中大量事务无法可依的紧迫问题，同时倒逼地方政府提升依法行政的水平。习近平高度重视这个问题，并将地方立法主体扩容看成全面深化改革、发挥地方经济和社会发展积极性和制度创新的关键举措。他指出：“地方人大及其常委会要抓紧制定和修改与法律相配套的地方性法规。”[25]党的十八届三中全会提出“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”，四中全会进一步提出：“明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权。”新立法法赋予所有设区的市地方立法权，城市的自我管理权限会得到进一步扩大，能够结合本地区经济建设和城市管理的现状，打造更加“合脚”的“法律之鞋”。

在地方立法主体扩容的同时，新立法法又对授权立法的权限范围做了严格规定，明确设区的市可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”制定地方性法规。一放一收，体现出地方立法改革的科学性与辩证法，能够为地方发展提供最有效的制度保障，避免重复立法，确保地方政府的决策权更加规范和科学。

考虑到我国设区的市数量较多，地区差异较大，这一工作还需要本着积极稳妥的精神予以推进，《立法法》规定，由省、自治区的人大常委会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素，确定设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，并报全国人大常委会和国务院备案。此外，根据民族区域自治法关于“自治州的自治机关行使下设区、县的市的地方国家机关的职权，同时行使自治权”（第4条）的规定，在自治州人民代表大会可以依法制定自治条例、单行条例的基础上，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。

三、深入推进科学立法、民主立法

法治的固有含义包含了良法和善治两方面内容。只有那些反映了最广大人民群众的意志和利益、符合公平正义要求、反映了社会发展规律的法律，才具备良法和科学性、民主性的特点，也才能最大限度地得到民众的认同，充分发挥法治的效力。经过三十多年的不懈努力，我们的立法逐渐摆脱了无法可依的状态，中国特色社会主义法律体系已经形成。但整体立法质量还需进一步提高，有的法律法规全面反映客观规律和人民意愿不够，解决实际问题有效性不足，针对性、可操作性不强，亟须加以解决。习近平指出：“推进科学立法、民主立法，是提高立法质量的根本途径。科学立法的核心在于尊重和体现客观规律，民主立法的核心在于为了人民，依靠人民。要完善科学立法、民主立法机制，创新公众参与立法方式，广泛听取各方面意见和建议。”[26]

（一）探索创新科学立法的途径和方式

马克思曾经说过：“立法者应该把自己看作一个自然科学家，他不是在制造法律。不是在发明法律，而是在表述法律……如果一个立法者用自己的臆想来代替事物的本质，那么我们就应该责备他极端任性。”[27]这个论述将立法看成是对客观规律的发现和落实，对于我们抽象地理解理想中的应然立法很有启发。

科学立法就是要一切从实际出发，立法合乎社会历史发展规律。习近平指出：“必须坚持从中国实际出发。走什么样的法治道路、建设什么样的法治体系，是由一个国家的基本国情决定的。‘为国也，观俗立法则治，察国事本则宜。不观时俗，不察国本，则其法立而民乱，事剧而功寡。’全面推进依法治国，必须从我国实际出发，同推进国家治理体系和治理能力现代化相适应，既不能罔顾国情、超越阶段，也不能因循守旧、墨守成规。”“坚持从实际出发，就是要突出中国特色、实践特色、时代特色。”[28]以之反观我国现有的法律规范体系，尽管从立法数量和规模上看，为数不少、规模庞大，但在立法体系化和科学化方面尚有比较大的欠缺，法律规范的逻辑自洽性、价值一体性、体系融贯性和实施的有效性都很不足，表现为立法成本高昂、质量较低、缺乏实效。

推进科学立法、提高立法质量的目的是增强立法工作的协调性、及时性、系统性，增强法律的可执行性和可操作性，使已经制定出来的法律法规、规章条例立得住、行得通、切实管用。结合前述习近平同志的相关论述，大体有考虑以下几条推进科学立法的途径：

第一，坚持以科学发展观统领立法工作，力求使法律规范符合客观实际，符合改革发展的客观要求，以人为本，树立创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求推进立法工作。

第二，努力使法律规范更多体现科研进步的成果，以增进人民的福祉，维护人民的权益；坚持从实际问题和重点领域出发，制定科学的立法规划和立法工作计划，按照立法项目的轻重缓急组织实施。

第三，努力保证法律规范的和谐统一，坚持立、改、废、释并举，更加注重法律修改和法律解释，需要修改的法律按照程序及时修改，使重大改革于法有据、有序进行，使需要得到法律授权的重要改革举措按法律程序进行，实现从粗放型向集约型立法的转变。

第四，加强人大对立法工作的组织协调，划清中央与地方、权力机关与行政机关的立法权限，为科学立法提供制度保障；建设、完善立法决策支持系统，为科学立法提供智力支持。

第五，推进立法程序和立法机制创新，建立科学、系统的立法工作机制（诸如立法选项机制、法案起草机制、立法协调机制、立法后评估工作机制、法的清理工作机制、法律法规配套机制等）和立法技术体系（努力使法律规范能够准确表达所要表达的意志）。使立法体制能够适应全面深化改革的法制需求，健全立法起草、论证、协调、审议机制，健全向下级人大征询立法意见机制，建立基层立法联系点制度，健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度，增加人大代表列席人大常委会会议人数，完善立法项目征集和论证制度，探索委托第三方起草法律法规草案等。

第六，适应全面深化改革的法制需求，大力推进立法程序和立法机制创新，必要时采用集成式“打包立法”方式，除宪法修改外，通过一个集成的修法决定，将需要修改的若干法律一揽子修改。

（二）探索创新民主立法的途径和方式

习近平同志指出：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。”[29]从这个意义上说，“为谁立法”，是一个至关重要的问题，直接关系到立法的性质、方向和效果。因此，维护最广大人民的根本权益，是立法工作永恒的课题，也是民主立法、科学立法最根本的价值体现和追求。

民主立法是当代立法的重要理念和本质要求。在我国，民主立法是社会主义民主政治的内在要求，是坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的具体体现，是我国民主进程在立法工作中的集中反映。我国立法的目的就是人民通过立法活动，行使管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的权力，实现当家作主。为此，立法主体、程序、内容都应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，发扬协商民主的制度优势，保障人民通过多种途径参与立法活动。坚持民主立法，对于保障公民行使国家管理权，提高立法质量，实现公平正义，维护社会和谐稳定，具有重要意义。

民主立法，必须通过民主的方法开展立法工作，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。当前推进民主立法的重点是健全立法机关和社会公众沟通机制，开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用，探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。拓宽公民有序参与立法途径，健全法律、法规、规章、草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，广泛凝聚社会共识。

就立法机关内部而言，主要是通过民主的方法开展立法工作，科学、合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务以及国家机关的权力与责任，提高立法主体的代表性、民主性，进一步完善代议民主，发挥人大立法主导作用，完善代议民主和立法程序，确保真正代表和反映民意，保障人大代表依法履职，协调人大和常委会、专门委员会、常委会机构的工作关系，改进立法机关组成人员的产生和组成，完善立法程序，确保其真正代表和反映民意。坚持立法公开原则，在立法的起草阶段广泛听取意见，审议阶段提高开放程度，通过阶段坚持程序透明，公布阶段力求广为人知，将“开门立法”精神贯穿在立法全过程。

就立法机关外部而言，民主立法主要是在立法过程中扩大公众有序参与，依照法定程序，集体行使职权，把民主立法的理念和做法贯穿在全部立法工作的始终。在通常情况下，无论国家层面的立法还是地方层面的立法，参与的人越多，各种主张和意见的博弈越充分，为各方（或多数人）所接受的方案越符合实际，越符合经济和社会发展的客观要求。让更多的人参与到立法过程中来，发挥最大多数人的聪明才智，可以最大程度避免由于个别人的观点而导致立法不恰当，从而更有利于立法的科学化。

推进民主立法，就要坚持把民主立法的过程作为推动治理体系改革创新的过程，坚持把立法的过程作为统一思想、寻找并凝聚共识的过程。进一步加强立法工作组织协调，完善代议民主和法律起草、审议的协调协商机制，充分发挥人大代表和全国人大专门委员会在立法工作中的作用，通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切，最大限度地凝聚共识、凝聚智慧。为此，需要改革法案审议制度、代表会议制度、会议议程制度，健全立法专家咨询制度，发挥立法工作机构作用，建立和完善公众意见汇集和反馈机制等。除依法需要保密的外，所有地方性法规草案和政府规章草案，都要通过互联网等传媒向社会公布，公开听取社会各方面的意见。

完善和发展中国特色社会主义法律体系，核心任务是推进国家治理体系和治理能力现代化，当务之急是加强重点领域立法。习近平多次强调：“我们要加强重要领域立法，确保国家发展、重大改革于法有据，把发展改革决策同立法决策更好结合起来。要坚持问题导向，提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性，发挥立法引领和推动作用。”[30]结合十八届四中全会和第十二届全国人大立法规划的实际进展，所谓“重点领域立法”，主要体现在以下几个方面。

（一）推进公民权利保障法治化

尊重和保护公民的权利是法治国家和法治社会的重要特征。法治的重要意义就在于保障公民的人权和权利不受到侵犯。公民的权利只有经过法律的规定和保护，才能保证其实现。公民的权利在得到法律的确认之前，往往仅仅具有宣示意义和理论探讨价值，权利在受到法律的明确规定后，方可在受到具体侵犯时，通过法律程序和法律渠道对权利予以保护。这是公民权利实现的一种重要保障方式。将公民权利和人权纳入法制轨道，也是世界上法治国家通行的做法。

“尊重和保障人权”不仅是我国宪法的庄严宣示，也是社会主义制度本质的根本体现。习近平指出：“我们要依法保障全体公民享有广泛的权利，保障公民的人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保证公民的经济、文化、社会等各方面权利得到落实，努力维护最广大人民根本利益，保障人民群众对美好生活的向往和追求。”[31]十八届四中全会《决定》进一步强调：“依法保障公民权利，加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度……实现公民权利保障法治化。增强全社会尊重和保障人权意识，健全公民权利救济渠道和方式。”

（二）完善社会主义市场经济法律制度

十八届四中全会《决定》指出：“社会主义市场经济本质上是法治经济。使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，必须以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，完善社会主义市场经济法律制度……加强市场法律制度建设，编纂民法典。”

经济体制改革是全面深化改革的重点，必须进一步加强市场经济法治建设，坚持和完善基本经济制度，通过科学、系统的经济法律体系建构，形成完善的现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系，促进经济发展方式转变，使市场在资源配置中起决定性作用，提高经济立法质量和整体效益，推动国民经济更有效率、更加公平、更可持续发展。关于社会公平正义，习近平指出：“要把促进社会公平正义、增进人民福祉作为一面镜子，审视我们各方面体制机制和政策规定，哪里有不符合促进社会公平正义的问题，哪里就需要改革；哪个领域哪个环节问题突出，哪个领域哪个环节就是改革的重点。”[32]这个领域目前的主要立法任务有：依法保障各类市场主体合法权益，加强知识产权保护，健全社会信用体系，建设法治化经营环境；编纂完整、统一的民法典，为民事基本制度的稳定发展确立航向；落实税收法定原则，健全、完善税收立法和征管体制，制定增值税法、房产税法、资源税法、环境税法等重要的税种法律，修改《税收征收管理法》《个人所得税法》；完善金融监管和食品安全治理法律体系，加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能；规范财政转移支付行为，促进不同区域间的经济社会协调、平稳发展。

十八届四中全会《决定》指出：“制度化、规范化、程序化是社会主义民主政治的根本保障。以保障人民当家作主为核心，坚持和完善人民代表大会制度，坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，推进社会主义民主政治法治化。”

加强社会主义民主政治建设，首先，要适应党和国家领导制度、组织制度改革的需要，修改《国务院组织法》，分别制定地方人大组织法和地方人民政府组织法，使中央和地方权力机关、行政机关的组成、职责与行使职权的原则、程序以及问责制度法定化、规范化。其次，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，规范选举制度的程序，充分发挥我国社会主义政治制度优越性。最后，通过对《立法法》《行政复议法》《行政诉讼法》《行政程序法》《人民法院组织法》《人民检察院组织法》等基本法律的修改和完善，积极稳妥推进政治体制改革。

（四）完善社会主义先进文化法律制度

习近平指出：“要发挥政策导向作用，使经济、政治、文化、社会等方方面面政策都有利于社会主义核心价值观的培育。要用法律来推动核心价值观建设。”[33]法律法规是推广社会主流价值的重要保证。要把社会主义核心价值观贯彻到依法治国、依法执政、依法行政实践中，落实到立法、执法、司法、普法和依法治理各个方面，用法律的权威来增强人们培育和践行社会主义核心价值观的自觉性。厉行法治，严格执法，公正司法，捍卫宪法和法律尊严，维护社会公平正义。加强法治宣传教育，培育社会主义法治文化，弘扬社会主义法治精神，增强全社会学法尊法守法用法意识。注重把社会主义核心价值观相关要求上升为具体法律规定，充分发挥法律的规范、引导、保障、促进作用，形成有利于培育和践行社会主义核心价值观的良好法治环境。

在依法推进社会主义文化强国建设方面，要认真落实文化法律法规和规章，依法推进文化产业发展。注重运用法治手段深化文化体制改革，推进文化创新，增强国家文化软实力，依法加强文化市场监管，保障文化市场健康有序发展。要制定公共文化服务保障法，促进基本公共文化服务标准化、均等化。要制定文化产业促进法，把行之有效的文化经济政策法定化。要加强互联网领域立法，强化网络传播行为和网吧监管，规范网站经营，完善网络信息服务，依法制裁互联网上的违法行为，净化网络环境，保障网络传播健康发展。加强对图书报刊、影视音像制品、娱乐休闲等重点领域的监管，深入整治非法出版物、违法音像制品和非法营利性演出，严厉打击侵害消费者合法权益、损害青少年身心健康和社会风气的行为等。

习近平指出：“全面深化改革必须着眼创造更加公平正义的社会环境，不断克服各种有违公平正义的现象，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民。如果不能给老百姓带来实实在在的利益，如果不能创造更加公平的社会环境，甚至导致更多不公平，改革就失去意义，也不可能持续。”[34]十八届四中全会《决定》要求：“加快保障和改善民生、推进社会治理体制创新法律制度建设。依法加强和规范公共服务，完善教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、食品安全、扶贫、慈善、社会救助和妇女儿童、老年人、残疾人合法权益保护等方面的法律法规。加强社会组织立法，规范和引导各类社会组织健康发展。”其核心，正是为了加强社会法治建设，健全社会保障制度，让社会充满活力、和谐有序。在社会保障立法和社会组织立法以外，还要积极拓展公民参与社会治理的渠道，开展形式多样的基层协商民主，充分保障人民当家做主的民主权利。建立让基层群众、组织和社区等利益相关方能够表达意见、协商讨论的制度化平台，畅通群众协商的有效渠道，规范群众参与决策的程序。同时，还要通过实现公民的正当权益维护社会稳定，发展多元纠纷解决机制，健全社会矛盾化解体系。

（六）完善生态文明法律制度