奇书网

党规在法律体系中的地位与作用02（第2页）

第一，从实践上来看，根据我国的党政活动习惯，常有党政联合发文的现象。比如中共中央办公厅、国务院办公厅关于某某事项的规定或者决定。这就会造成部分党内法规和规范性文件，同时具有党法和国法的双重性质，需要一种联动机制予以备案审查。关于联合发文的法规和规范性文件，既是党内备案审查程序的对象，同时也是立法法备案审查程序的对象。这时建立一种联动衔接的审查机制，就有利于更好地对规范内容本身进行审查，做出合理的处置。

第二，这反映了法制统一的要求。因为在中国的宪法体制之下，党法和国法都属于中国现代法律体系的组成部分。国法体系已经建立了以《立法法》为框架的备案审查制度，而党法体系在党内立法法调整之下，也将日益完备。如何确保党法与宪法法律相一致呢？如果仅仅由党内进行审查，还是不够的。这就必须要建立统一、规范的违宪违法审查制度，才能够在更宏观的层面，在党法与国法协调组成的更大的法规范体系之内保证法制的统一。

第三，联动机制的最终目标为建立覆盖党法和国法的统一的违宪违法审查制度体系。这个体系建立之后，将能够保证在中国实现基本的法治目标，即所有的国家公权力都纳入了法规范的轨道，所有规范公权力的法规范都纳入了审查制度的轨道，这就使得宪法、法律以及党章所载明的中国社会主义法治理念的基本要求能够在具体的法规范当中得到落实。与此理念所抵触的一些法规范，无论是在国家法层面，还是在党法层面，都会通过统一的审查制度、审查程序予以清理和排斥。

这种统一违宪违法审查制度体系具有预警识别的机制。它就像防火墙一样，随时把违背社会主义法治理念的规范——无论藏身何处——及时识别并清理掉。这将有利于建立全覆盖的、完备性的中国特色社会主义法律体系。

总之，审查备案制度如何发挥实效？如何建立与国家法备案审查之间的衔接联动机制，是2013年的两部党内立法法制定之后，在执行实施过程中要探索完善的一个重点。

五、总结：新原则与新空间

（一）党内立法法的新原则

党内立法法体现了以下十个方面的新原则。这些新原则是严格的法律原则，是执政党法治转型的法律成果，也是社会主义法治理念的实在化。这些原则多数来自国法体系中的既有原则，但也有部分专属于党内法治的原则，比如“党员义务本位原则”。这些法律原则既是党内法规制度建设的立法性的指导原则，也是中国共产党在新时期深化科学执政的规范伦理。循此法治轨道，执政党的规范转型具有了更为充分的制度理性基础。值得说明的是，这些原则本身尚不存在严格逻辑上的分类一致性，带有执政党政策判断的显著痕迹，笔者在此处主要根据新条例的规定并结合“重要性”标准进行初步的学理归纳。这里的归纳具有理论上的反思与重构特征，与注释法学意义上的原则识别与解释（比如本文第三部分对条例原则的直接注解）不同。相关原则之间既存在纵向的规范分层关系，也存在横向的互补与适度交叉关系。随着执政党依循立法法模式推进法治转型，党内法规制度体系的更系统化、更富逻辑性的“法律原则体系”或可清晰呈现。本文的工作即为此目标提供某种理论上的预判和建议。

这些新原则大体可以区分为两个层次：一是基本原则；二是具体原则。

第一层次的基本原则包含但不限于：

第一，依法治党原则。依法治党原则是依法治国原则的延伸性原则，是为了落实宪法上所承诺的党组织“在宪法法律范围内活动”的总体性要求，从而使得党的所有公权力行为纳入法制轨道。所以依法治党原则直接表明了执政党建设的总体规范取向。

第二，宪法法律至上原则，这实际上是对党内立法法的终极目的的规定。党内所有的立法，最终要汇入宪法法律的体系当中，要能够与社会主义法律体系相匹配、理性互动，推动法治中国的建设。[31]

第三，党员义务本位兼顾权利原则。我们知道党员与公民的差别，就在于他们是先进性公民，因而对国家的法制进步、制度的实验或者为人民服务中的一些特殊的职责分配具备优先的承受性。但义务本位并不意味着只有义务没有权利，对任何法体系而言，它都追求义务和权利相一致，只是在实践上的重心选择有所差异。义务本位只是说要以义务作为一个逻辑出发点，来建构适用到义务主体身上的法规体系。而我们知道，2004年党中央专门制定了《党员权利保障条例》，这表明只有在有效保障党员权利，尤其是在政治参与权利的过程中，党员才能够更好地发挥参政议政的作用，才能模范地遵守宪法和法律确定的义务。

第二层次的具体原则包含但不限于：

第一，规范效力一致性原则，这包含两个子原则：党法体系化原则；党法与国法协调性原则。党法体系化原则，更多的是党法内部自身建设的要求，要分门别类地对不同的主体所制定的不同的规范文件进行明确的权限规定和规范清理，使得党内法规能够自成体系，使得党内所有的组织和党员干部能够在党法意义上纳入党的治理的规范框架之内。党法与国法协调性原则。我们知道党本身并不是自给自足的组织，党只有在领导中国人民建设现代化事业，党只有在配合国家进行建设社会主义现代化国家过程当中，才能够取得自身的合法性，取得自身的法规建设的正当性。所以党法建设一定要坚持与国法相协调的原则，要特别重视党法在立改废过程中与宪法法律一致性的审查和保障。

第二，科学立法原则。因为现代立法具有高度的专门性与专业性，需要专家支持。这在新条例中就反映为更多地要对科学规律进行把握，对专家意见进行吸纳转化。

第三，民主立法原则。民主立法原则就是要开门立法，要透明立法，在立法过程中，不仅要对各个部门开放，对普通党员开放，还要对群众开放，以使得党内法规建设，在议程早期就具有更加充分的党内以及民意基础。具有更强的党内及民意基础的好处在于：一是最大程度的回应性，并且吸纳整合了社会各阶层的利益和意见，使得法规本身的民主性、公共性品质大大提升；二是可以大大减少法规在推行过程中的阻力，增强实际操作性。

第四，规则冲突的程序化原则。发生不同位阶的规范效力冲突时，党内立法法建立了程序化的冲突解决机制。尽管这个机制还有待完善，但是已经搭建了符合法治原理的基本制度框架。

第五，立法与备案审查并重的复合审查原则。既注重在立法过程之中实现法治的理念与开展合法性审查，也注重在事后进行备案审查，以建立更加完备的法规体系，并确定了协调国法与党法的统一违宪违法审查机制的探索方向。

第六，法规的简明实用原则。不是形式地对待党内法规的建设要求，而是坚持群众路线，坚持法规简明实用、可操作的原则。制定的法必须是实实在在有用的法，必须是能够实现制度承诺，必须是能够加强和改善党的领导，必须是能够有利于法治建设，有利于为人民服务以及为老百姓的民生权利的改善。

（二）党内法规制度体系有待发展的空间

党内法规制度体系还有一些有待发展的空间，既包含制度上或者程序上有待完善的要点，同时也包含党内立法议题性的重点选择。有了发展的空间、程序的完善、制度的完善以及优先性议题的先行先试，依法治党原则以及党内立法法才能把这种制度的权威、制度的效力充分展现于全党和全国人民面前，才能兑现法治中国的庄重承诺。

在我看来，以下六个方面是党内法规制度体系建设有待发展的空间。

第一就是专家论证的制度程序及其效力保障机制。在新条例里面，关于专家论证，主要还是作为内部工作程序进行规定，开放性与回应性都还不够充分。比如对专家意见，并没有要求在草案的审核批准阶段进行要点性的审查以及对审查之后是否进行采纳进行理由公开。

第二就是对于公众，这里面有两个层次：一是党员；二是群众。对于公众参与的制度程序及其效力保障机制具有更强的内部性，而缺乏公开性和回应性。

第三就是立法信息公开的全面性机制。我们发现新条例从立法的规划和计划阶段到草案化形成阶段，立法信息公开的力度和要求并不是很明确，或者说并不是很有效，这也是值得考虑的重要方面。

第四就是党法与国法备案审查的联动机制。目前这个联动机制只是在《党内法规与规范性文件的备案规定》中有一个原则性的规定，联动机制如何建立，如何获得审查实践经验和社会认同，尚不明确。通过制度实践产生足够的联动审查个案以及在联动机制和审查个案的基础上推进统一的违宪违法审查制度的建立，将国家立法法与党内立法法进行程序对接，应当成为下一阶段党内法规体系推进的重点方向。

第五就是党员权利保障机制。这里面的权利保障机制，应侧重政治层面或者民主层面，就是如何制度性地保障党员参与党内法规制定的权利和程序。这也是提升党内法规制度体系民主性、科学性的重要方面。

第六就是党内立法的简明实用。党内立法要一切从实际出发，要简明实用，要能解决问题，能改善党的领导，这就要求在某些关键性制度领域先行先试。这些关键性领域也许在国家层面推行阻力特别大，但在党内，由于具有组织上和权威上的优势，可以先行先试。这里试举数例：

例1：党员干部财产公开。我们知道这是反腐败的一个终极性的杀手锏。官员财产公开在国家层面有一些地方性的实验，比如新疆的阿勒泰、广东等地，但是在全国性制度层面推行财产申报和公开的立法，还是有很大的阻力。党员干部能不能通过党内法规，首先公开自己的财产，承担这种义务，因为党内是义务本位的，所以在党内立法上先行先试，为官员提供示范，值得优先考虑。

例2：党内重大决策程序是否要建章立制。在我们国家的政治法律生活当中，立什么法，包括宪法修改，党内的决策是非常关键的，所以党内的重大决策对于国家的政治法律生活、对于老百姓的权利利益，具有直接的影响。重大决策程序，本身能否作为党内立法的议题，比如制定党内重大决策程序条例，规范党内重大决策行为，这是非常值得考虑的。因为在行政决策领域，各地已经在公开决策、民主决策的要求之下，纷纷建立了重大行政决策程序规定或者程序办法，比如刚才讲到的《湖南省行政程序规定》就专门规定了有关重大行政决策程序。[32]那么党内重大决策程序是否也要法治化，是党内法规制度建设的一个重点。

例3：对于党员或者公民个人的提案程序以及提请审查程序的规定尚付诸阙如，是个遗憾。我们知道目前的党内法规主要是由部门来提案，党员不能联名提案。提请审查的程序也没有开放，目前主要还是通过制定机关备案、上级审查、机关自我审查进行的，甚至也没有出现像2000年立法法里面规定的公民建议审查程序，即公民个人可以提请全国人大常委会对违法违宪的法规进行审查。立法法规定之后，确实出现了审查的要求和申请实践，比如在2003年孙志刚案中，公民提请对《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》进行审查，在2009年唐福珍案中公民提出了对《城市房屋拆迁管理条例》的审查。这都是因为2000年的立法法里面有规定，公民个人可以对可能涉及违法或者违宪的法规提起审查。尽管全国人大常委会回避了这些申请并转由国务院自行审查，但这一程序的成文化依然具有法治意义并成为未来可能撬动违宪审查常态化之门的制度基础。我们在党内法规制度体系里面也要借鉴此类制度，要为党员或者公民个人，或者联名进行立法提案，或者说进行事后的针对法规的提请审查开一个制度的口子。开一个口子会使得党内法规接地气，使得党员或者公民个人与党组织、与立法以及法规体系建立正式的制度互动关系。而这种制度互动关系，对于总体上增强党内法规制度体系的民主性、公共性或者丰富党内立法的议题来源，增强党内立法本身对于民生或者权利的回应性，都是具有非常强的制度功效的。[33]而这种制度推进，也是党内立法在一切从实际出发、简明实用原则的要求之下，要重点考虑加以突破的方面。

总体而言，“打造制度之笼”的政治决断实际上全面吹响了建立以党章为核心的党内法规体系的制度化建设的号角。我们需要一个制度之笼，来把党的各种权力关进去，使得它在规范化的轨道上运行。在这个号角要求之下，我认为从目前所出台的两部立法法的初衷、立法过程以及立法意图来看，也是为了打造制度之笼，使得党内制度体系化，使得党法体系与国法体系之间相协调。我们非常真诚地期待，在总书记的要求以及两部党内立法法的具体制度性的规定之下，中国的党内法规制度建设，依法治党进程的展开，能够获得大的提升，能够最终贡献于党法和国法之间的法治协调，能够贡献于法治中国更加完备的体系建构。