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论包容性法治（第2页）

包容性发展是共享性发展、可持续发展，是政治、经济、文化、社会、生态相辅相成、协调建设的发展。其中，政治制度建设作为国家建设和发展的重要方面，是实现包容性发展的重要议题，在一定程度上决定着包容性发展的方向。建设包容性政治制度可以说是未来中国政治体制改革的方向，其内涵和外延是什么？在当下中国如何构建？

按照马克思主义政治经济学的观点，一国国内政治制度是其上层建筑的重要方面，具体反映并体现其生产关系。在中国特色社会主义政治体制下实现包容性发展，就必须奠定与包容性发展相适应的经济基础，并在此经济基础上进行相关政治制度的上层建筑设计。由此，建立包容性的政治制度是未来实现包容性发展中政治制度建设的方向。可见包容性政治制度即在与包容性发展相适应的经济基础之上，建立的反映包容性发展理念和要求的包括政党制度、行政制度、民主制度等具体制度在内的政治制度。

《国家因何失败：权力、繁荣与贫穷的根源》一书认为，一国政治、经济制度是否具有包容性是决定其国家成败的关键。[29]苏联政治经济体制下，权力高度集中，自由无法保障，而前东欧各国长期受制于苏联，照搬苏联模式，缺乏自主性，决定了其政治制度本身不可持续。索马里至今已延续20多年无政府状态，连年内战导致人民流离失所，安全局势近年也急剧恶化；津巴布韦政治动**，通货膨胀，瘟疫流行，多数人居无定所；乍得、刚果（金）等国家内战、暴力事件频繁，类似这些国家普遍缺乏一个稳定的政治、经济环境，导致国家建设出现严重问题；欧美等国近年由于次级贷款和国家主权债务问题濒临破产，其政治、经济模式在一定程度上讲也是不可持续的。反观新加坡、韩国、加拿大等国，其拥有稳定的政治、经济和安全环境，国家发展具有连续性，创造了可观的经济增长和社会发展成就，人民福祉得到充分保证。因此，这些国家成为国家成功的典型，而包容性的政治经济制度是关键因素。

改革开放以来，中国特色社会主义政治体制确保我国政治环境长期稳定，经济市场化改革卓有成效。同时，随着经济高速发展和市场化改革的深入，利益格局出现固化，由于监督机制的缺失导致权力滥用以及腐败问题丛生。既得利益者强化其对权力和资源控制的同时，对中国政治经济体制改革进程形成强大阻力。有学者认为当代中国是一个强大的国家，但由于缺乏法治和负责制，中国能否拓展科学和技术的前沿、维持经济增长、保持政治长期稳定并实现民主都是存在疑问的。[30]《国家因何失败：权力、繁荣与贫穷的根源》一书也指出：“即使当下中国的经济制度较30年前具有很大的包容性，但其历史经验仍是攫取性制度的典型代表。”“在中国，中国共产党控制整个国家的官僚机构、军队、媒体和大部分的经济。人民几乎没有政治自由并很少参与到政治进程中。”[31]不可否认，中国政治体制存在诸多弊端，但不能由此否认中国包容性政治制度建设的未来。新加坡自1965年8月独立以来，虽然一直实行举国体制，国会实行一院制，人民行动党长期执政，但政绩突出，地位稳固，经济、社会发展平稳，形成了独特的“新加坡模式”。可见，一个国家是否成功，不在于是否一党执政。一党执政的政治体制与包容性政治体制本质上并不完全对立，中国的成功也并非偶然。中国经济制度建设成效斐然且具相当的包容性，应当建立并且能够建立与其相适应的包容性政治制度。

同时，正当性是现代国家政治体制得以有效运行的基本保障，而实行民主制度是政治体制正当性的重要方面。有学者认为，民主的正当性首先在于民主制度维护的是大多数人的利益，这一点足以争取民心。更重要的是，民主以人性和自然权利为基础，因而获得超越历史和习俗的普遍性和正义。[32]另有学者指出，苏联、东欧等威权政治的失败正在于其未能将权力正当化。[33]而包容性的政治制度内在地要求一国公民能够在国家权威的保证下通过各种渠道参与到政治决策过程，平等、合法地享有各种政治权利，参与国家政治生活。民主政治正是包容性政治制度的应有之义。故此，包容性发展的政治制度建设可以归结为以民主政治为主体的政治制度建设。

（二）包容性发展下民主与法治的关系

针对价值分歧的常态化，只有树立公共判断标准才能有效解决价值分歧，法律则是主要的公共判断标准。[34]即法治能为判断是否民主确立标准，为民主的运行提供相应的机制和保障。没有法治提供制度支持，民主便无从实现，要进行民主政治建设，法治应作为基础和前提，并以实行宪政为根本。民主与法治是现代政治文明的两大基石，二者的联姻是近现代政治文明的产物。[35]民主与法治的目的与价值一致。民主政治本质是“主权在民”，“人民当家作主”。而法律则是广大人民共同意志的体现，其他任何形式都不具备这种地位。因此，法治始终贯彻“主权在民”原则，并为人民主权的实现提供程序和制度保障，使其从应然变为实然。[36]同时民主与法治互为补充，二者均为政治制度建设的重要方面。民主政治下公民平等享有各种政治权利，能够广泛地参与到国家政治生活中，并通过各种渠道参与政治决策等过程。民主政治能够有效实现多数参与、多数表决，最终实现多数人的统治。但民主并非万能，它也可能会酿成多数人的暴政，从而使少数人的合法权益受损，甚至无法得到保障。法治则能较好地弥补民主制度所存在的缺陷。法治要求良法之治，并注重程序性、规范性和正当性，能够为民主制度提供必要合理的程序以保障其运行。通过法律的实施能够引导人们在坚持法的价值前提下合法、合理运用其政治权利，参与民主决策、民主监督，实现国家民主政治的良性发展。

从包容性发展的视角下看民主与法治的关系，民主与法治既有基本的联系，又被赋予新的内涵。一方面，从包容性发展的角度看，无论是民主政治建设还是法治建设，其最终目的都是实现经济、社会的协调、可持续发展，都要以实现包容性发展为宗旨。包容性发展是二者的共同目标。另一方面，我国自新中国成立以来已形成以共产党为执政党，各民主党派为参政党的政党政治，如何处理好政党政治与法治的关系，一直是经济社会发展过程中的重大问题。包容性发展理念要求在新的发展阶段，正确处理两者之间的关系，以实现政党政治与法治的良性互动，共同促进包容性的政治制度建设。现代政党理论认为政党是民主的工具，依民主政治而生，政党通过民意调查提出政治纲领和政策主张，以获得人民的支持，人民则通过政党代表自己的利益和诉求，以维护自己的发展权益。[37]因此，要处理好政党政治与法治的关系，最根本的是要正确看待民主与法治的关系。民主与法治的良性互动是包容性政治制度建设的应有之义。

（三）民主与法治的包容性政治制度建设比较

基于上文分析，民主与法治的包容性发展是包容性政治制度建设的目标和要求。在现代政治文明建设中，民主与法治不可或缺。历经30多年的改革开放，我国经济体制改革逐步深化。国家领导人多次强调市场经济本质就是法治经济，市场化改革也就是法治化改革，要建设法治化的市场经济。[38]在市场经济蓬勃发展，中国特色社会主义法律体系已经形成的今天，政治体制改革仍步履维艰，严重滞后于经济市场化建设和国家法治化建设，目前改革的重点和着眼点应立足于政治体制改革。改革的攻坚期，必须正确处理民主与法治的关系，以寻找改革突破口，推动政治体制按照预定方向改革发展。

在当前政治体制改革进程中，民主与法治哪个更为根本？哪个应该先行？学界意见不一。有学者认为民主法治建设必须寻找突破口，但民主是解决当前社会问题的关键；[39]有学者则认为“民主和法治应同时推进，而且民主更为根本，也更为迫切”；[40]有学者则认为“民主和法治必须同时推进，两者不可偏颇。不严格依法治国和依法治党，民主就会跛足，甚至失控。不大力推进民主，法治也很难落到实处。”[41]但是大部分学者认为应当法治先行，民主渐进。有学者提出“在我国现阶段，在更大规模的民主化实现之前，有必要先厉行法治和宪政主义”，[42]有学者认为“在考虑政治改革的进程时，法治秩序的建构可以先行，民主化的步骤可以考虑得更稳妥一些，法治与民主的组合方式当然更可以按照中国的国情进行创新”，[43]更有学者明确指出“在现阶段的特殊时期，法治建设应当先行一步，为民主发展铺路搭桥、保驾护航。”[44]

在包容性发展的理念之下，结合中国国情，笔者认为“法治先行”是突破改革瓶颈，建设包容性政治制度的必然选择。首先，当前中国特色社会主义法律体系已形成，法治化建设也卓有成效，但是民主政治建设相对滞后，此时要求民主与法治同时并进明显不合时宜。其次，当前我国正面临“中等收入国家陷阱”，经济社会发展严重失衡，贫富差距日益拉大，社会矛盾突出，群体性事件此起彼伏。此时如果先推进民主，缺乏法治保障，不但会导致民主缺乏良性的程序、制度保障，而且由于民众利益诉求的多元化会酿成决策困境，加剧社会冲突与矛盾，从而不利于经济社会的发展与稳定。在国际上，英、美两国发展过程中均以法治为前提，以保障公民的财产权并渐进地推行选举民主，取得了良好效果。反观近代法国，其先实行民主政治，结果不受法治约束的民主政治给法国带来了一个半世纪的动**。[45]最后，法治先行、民主渐进从实践上和技术上而言，是当前政治体制改革、建设包容性政治制度的可行路径。法治要求树立全社会的法律信仰，强调宪法和法律至上，任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权。同时良法之治能够确保权利（力）按照合法、合理的程序运行。通过法律指引、评价、预测、教育、强制的功能，引导人们合法运用手中的权利（力），以实际行动践行法的价值，进而保证民主政治良性、有序的发展，维护社会的和谐稳定。

（四）以法治先行建设包容性政治制度

欲推进政治体制改革、建设包容性政治制度，必须以国家法治化先行，民主政治渐进为原则，具体表现为：

首先，在全社会树立法律信仰，强调宪法和法律至上，推动政党立法。政党立法，是指通过国家法律体系规定政党的组织活动原则、职责权限以及政党在国家政治生活中的地位作用等问题。[46]目前我国仅在宪法序言、总纲及部分宪法相关法中简单提及政党和政党制度问题，并没有关于政党和政党制度的专门法律。此现状存在一定弊端，其一，不利于党的领导方式和执政方式的改进和完善。在革命时期，党的领导方式主要是政策领导，便于短期内集中人力、物力以应对复杂多变的环境。当党的身份由革命党转变为执政党，其功能也同样要发生变化，要更加注重公共服务和公共治理职能。此时必须强调党的领导的合法性、正当性，建立科学、完善、规范化的政党制度，以顺应执政党由领导暴力革命到进行公共治理和公共服务的身份转变，增强其管理国家和社会事务的权威性。其二，不利于规范政党自身的活动。我国长期存在着党治和法治的论争，改革开放以来，有越来越多的学者和官员认识到法治的重要性，并开始倡导党必须在宪法和法律的范围内活动，这在党的十二大以来历届党代会报告中均有所体现。党的领导只有依法进行才能在全社会确立政党的权威性和公信力，才会使党的领导得到广大人民的广泛支持。因此，要实现包容性发展，推动包容性法治和政治建设，有必要进行政党立法。

其次，以包容性发展理念为导向，通过包容性法治建设推动包容性政治制度建设。实现包容性发展，要求政治、经济、文化、社会、生态协同共建，正确处理其在国家建设中的关系，并以法律的形式予以确认和保障。同时，法治建设要着力于为发展机会平等、成果共享、经济社会协调、可持续发展等提供制度和程序保障，即着力于包容性法治建设，进而以包容性法治展开以包容性发展为基础和前提的包容性政治制度设计。包容性政治制度建设反映包容性发展的经济基础的要求，并由包容性法治建设予以制度化、程序化保障。

最后，以包容性法治推动政治民主化建设。包容性法治以宪政为根本，并在宪政的基础上，建立和完善包容性制度设计，以包容性法治进行规范和保障的政治民主化建设。以包容性法治推动进行的政治民主化建设，包含以下方面的内容：其一，在宪法和法律中明确国家政治体制及其改革的合法性和正当性，以保障政治体制的稳定性和延续性；其二，为政治民主化设立相应的程序和制度保障，规范民主形式及其可适用性，强化民主选举、民主监督，为民主实施提供制度性保证。面对当前收入分配不均、贫富差距过大、人口资源环境压力日益突出、社会矛盾层出不穷的困境，只有在以宪法和法律至上以及良法之治为基础的包容性法治的推动下，逐步实现社会主义政治制度的民主化，才能在推进改革的同时，确保经济、社会的稳定和发展，实现包容性发展。

三、法治化的包容性经济制度建设

（一）包容性发展的经济制度建设问题

制度在经济学范畴内通常是指由人创立的、抑制人们可能有的机会主义行为的规则。[47]比较经济体制分析将经济体制定义为“用来利用一定组织内的稀缺资源的各种机构和安排的网络结构”。[48]简言之，经济制度就是为经济运行安排的各项规则，包括资源配置规则、产品分配规则和经济行为规则等。而以“参与”和“共享”为特征的包容性经济制度，应是公正配置资源、平等参与竞争、共享社会经济产出的经济规则安排。

在《国家因何失败：权力、繁荣与贫穷的根源》一书中，作者以文化地理环境相同而贫富差距巨大的朝鲜和韩国为例，说明贫富不同的原因在于经济制度不同，富裕的韩国实行的是包容性经济制度，而贫穷的朝鲜实行的是攫取性经济制度。该书认为，包容性经济制度的特点是保障私有财产，有公平公正的法律体系和公共服务的供给，提供给公民公平的交易和契约环境，允许新行业的进入且使公民能自由选择职业。而攫取性经济制度，则是为一个社会集团从另一个社会集团手中攫取收益和财富的制度。[49]阿西莫格鲁认为：“中国实行的是攫取性制度下的赶超模式，除非中国能变革政治体制，同时巩固已实施的经济体制改革，否则它的增长会是短命的。”[50]那么，我国的经济制度究竟能否实现可持续增长，跻身富裕国家行列呢？

事实上，我国早期改革是在国内外取得了较高认可度的，国内学者将其归纳为体制外“增量改革”，[51]国外学者则认为中国市场经济在中国共产党的包容性执政下演绎了一个“非凡动人”的故事。[52]我国的改革开放取得了经济制度方面的重大变革成就，从过去的单一公有制转变为多种所有制并存，从国家统收统分转变为以市场配置资源为基础，从服从国家命令统一分配工作转变为自主择业，从靠政策办事转变为“中国特色社会主义法律体系已基本建成”。尤其是1993年，我国将“社会主义市场经济”写入宪法，明确了我国要实行的是市场经济制度。中国市场经济化程度在2008年已稳定在70%，也就是说中国社会主义市场经济体制已基本确立。[53]可以说，30多年来我国不遗余力地建设阿西莫格鲁所标榜的包容性经济制度，并取得了世界瞩目的成绩。

但是，我国改革步入“深水区”，变得举步维艰。经济增长有所放缓，社会矛盾日益突出：“各级政府仍然掌握着土地等最重要的资源，一些重要行业也保持着国有企业的行政垄断”，“目前社会上存在的种种丑恶现象，从根本上说都是缘于经济改革没有完全到位，政治改革严重滞后，行政权力变本加厉地压制和干预民间正当经济活动，造成广泛寻租活动的结果”。[54]我国经济发展已越来越具有排他性和封闭性，[55]面对改革攻坚问题，经济增长陷入阿西莫格鲁所说的难以持续的危险，学者们将解决问题的目光一再聚焦于“法治”这一关键词上。如有学者认为市场化改革导致中国社会信任系统分崩离析的原因在于“一直未能建构出以法治原则为依托的信任系统”[56]；一些著名学者更在多种场合、多篇文章和著作中多次疾呼建设法治基础上的市场经济的重要性。所以，亚洲开发银行提出包容性发展理念以来，中央高度重视，并将包容性经济制度建设作为新阶段的重要课题；中央领导曾多次表示，要实现通过转变经济发展方式，提高经济发展质量以增加社会财富；通过权利公平、机会公平等公平保障以消除人民参与、分享经济发展成果的障碍，使经济增长成为惠及所有人群的可持续增长；[57]认同“包容性增长”强调两个方面，即“参与”和“共享”。[58]面对改革攻坚难题，党的十八大报告强调“收入倍增”等包容性发展目标，以积极的态度促使经济向惠及所有社会成员的新增长方式改变。

从中央高层的态度和决心可以看出，我国现阶段所倡导的包容性发展理念超越了阿西莫格鲁所标榜的“保护产权，创造公平竞争和交易环境”，力图建设以公平公正的竞争环境为平台，以全民参与、共享成果为导向，以法律约束公权力，以走向共同富裕为目标的社会主义市场经济制度。而这一美好愿景的实现则落在了如何建设包容性经济制度的问题上，其中“法治”则是最被寄予厚望的切入点。

（二）包容性发展取向下的经济法律与政策定位

在“包容性”这一发展取向下，经济发展必须改变以往孤立进行、单项推进的方式，“如果一个国家建立了有效的民主制度和法治环境，抑制权力资本的能力就会强得多。反之，一个国家虽然能够在一段时间内取得一定程度的经济成就，但终究会因为法治不行而落入坏的市场经济，或称权贵资本主义的泥坑。”[59]因为经济制度主要体现为经济法律和法治化的经济政策，在包容性发展取向下，要着重探讨经济法律、政策与经济发展的良性互动。

法律制度是经济制度环境的重要组成部分，国家政策是经济制度变迁的决定性因素，法律制度和国家政策共同构成了经济制度的方方面面，且二者的落实需要统一为法治化运作。什么样的经济法律、政策能支撑可持续的包容性发展？阿西莫格鲁之所以认为中国的增长不可持续是认为它只是依靠现有技术和高速投资，而并不是建立在“创造性毁灭”的基础之上。[60]“创造性毁灭”来自熊彼特的创新理论：“开动和保持资本主义发动机运动的根本推动力——来自资本主义企业创造的新消费品、新生产方法或运输方法、新市场、新产业组织的形式。”“它不断从内部使这个经济结构革命化，不断地破坏旧结构，不断地创造新结构。这个创造性破坏的过程，就是资本主义的本质性的事实。”[61]熊彼特用“创造性毁灭”来描述资本主义的过程，但阿西莫格鲁使用这一概念意在批评中国缺乏安全保护的财产权利制度抑制了中国企业的创新力。诚然，财产权利是重要的经济权利，众多著名学者反复强调保护财产权利对经济发展的重要性，阿玛蒂亚·森就认为：“一个人避免饥饿的能力依赖于他的所有权，以及他所面对的交换权力映射。”[62]总的来说，要实现包容性增长，积极有效的创新导向政策和坚强有力的财产保护制度是必不可少的。

事实上，中国政府也早已开始制定鼓励创新和保护财产权利的政策。2004年“保护私有财产”写入了宪法，2006年提出建设创新型国家。但是多年来的政策宣传和相关努力仍旧未能使中国转型成为创新型国家，主要问题就在于科技管理体制行政化，政府通过对项目经费的分配，掌握着重要的科研与技术开发项目的方向。[63]科技创新活动受制于行政控制，又为既得利益集团捍卫垄断地位而向权力寻租大开裂口，直接导致我国创新建设明显的弱点是企业创新的能力弱于知识创造的速度，[64]中小企业的创新能力落后于国有大中型企业。[65]加之近年来行政权力突破法律的界限侵犯公民私有财产的现象频频发生，现有的法治不能强有力地保障公民的产权安全，更加导致社会不能安心于创新型致富，反而使得“捞一笔就迅速转移海外”的观念盛行。类似的排斥性社会经济结构或现象有可能使中央的创新型国家愿望落空，要扭转这些负面结构和现象，须有定位于一体平等保护财产和鼓励创新的包容性经济制度，使“排斥性”从社会经济结构中淡出。

包容性发展取向下的国家政策和经济法律制度需要着重解决的是当下经济改革遇到的突出问题。国家政策应更多地关注贫困，向全社会提供平等和共享的教育机会、就业机会和社会保障机会等。政府推动制度变迁的方向和目标应是转变经济发展方式，实现依靠创新为驱动力的新发展方式来协调不同产业、不同区域、不同企业、不同个人之间的资源、环境、机会与繁荣共享的平等。同时，避免因法制建设的落后和法治观念的缺失而导致经济体制滑入排斥性体制。尤其要注重保障产权安全、激励创新型增长的法律制度的有效建立运行。[69]因此，建设包容性经济制度必须将法治化变革作为经济制度变革的核心推动力。